"Einfach geschäftsführend weitermachen? Das kann nicht der Plan sein“

Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Schulze sagte bei Markus Lanz, nach der Landtagswahl würde es womöglich erst mal keine Ministerpräsidentenwahl geben. Die sei nämlich gesetzlich nicht vorgeschrieben. Sebastian Roßner liest in der Verfassung anderes.

beck-aktuell: Im September wählt Sachsen-Anhalt ein neues Parlament und Prognosen sehen die AfD aktuell mit weitem Abstand vorne. Noch-Ministerpräsident Sven Schulze (CDU) sagte kürzlich bei Markus Lanz auf die Frage, ob er sich mit Stimmen der AfD oder der Linken wiederwählen lassen würde, dass es bei einer solchen Konstellation im Zweifel erst einmal keine Wahl geben würde. Es sei, so Schulze, in Sachsen-Anhalt nicht vorgeschrieben, dass eine Wahl zum Ministerpräsidenten stattfindet. Es gebe nur die Vorgabe, einen Landtag zu konstituieren. Herr Dr. Roßner, zu Beginn einmal ganz grundsätzlich: Wie wird man Ministerpräsident eines Bundeslandes?

Dr. Sebastian Roßner: Man wird durch das Landesparlament mit der in der Verfassung vorgeschriebenen Mehrheit gewählt. Das ist typischerweise die Mehrheit der Sitze im Landtag. Es gibt ein paar kleinere Ausnahmen, aber das ist der gängige Modus, so auch in Sachsen-Anhalt.

beck-aktuell: Nun ist in Artikel 65 der Landesverfassung von Sachsen-Anhalt sehr wohl geregelt, wie der Ministerpräsident gewählt wird. Was könnte Ministerpräsident Schulze also damit gemeint haben, wenn er sagt, es sei nicht vorgeschrieben, dass es eine Wahl zum Ministerpräsidenten geben müsse?

Roßner: Das hängt davon ab, wie man seine Äußerung auslegt. Meint er, dass es keine erfolgreiche Wahl geben muss, dann hat er Recht. Nach der Verfassung Sachsen-Anhalts ist es denkbar, dass die Wahl zum Ministerpräsidenten scheitert.

Was meines Erachtens nicht möglich ist: dass es gar keinen Wahlversuch durch den Landtag gibt. In Artikel 65 Absatz 1 steht ausdrücklich, dass der Ministerpräsident vom Landtag gewählt wird. Das ist also eine Pflicht des Landtags.

"Es gibt keine regierungslose Zeit“

beck-aktuell: Zumal der Ministerpräsident keine unwichtige Funktion erfüllt.

Roßner: Richtig. Er ist Regierungschef und Staatsoberhaupt des Landes in einer Person und damit die zentrale Figur der Landespolitik. Zugleich endet die Amtszeit des alten Ministerpräsidenten mit dem Zusammentritt eines neu gewählten Landtags. Die demokratische Legitimation muss dann erneuert werden. Deshalb hat der neue Landtag die Pflicht, zu versuchen, einen Ministerpräsidenten zu wählen. Das kann Herr Schulze oder jemand anderes sein, aber die Legitimation soll nach dem Willen der Verfassung erneuert werden.

beck-aktuell: Die Verfassung sieht mehrere Wahlgänge vor. Außerdem kann sich der Landtag auflösen, wenn die Ministerpräsidentenwahl scheitert. Was passiert aber, wenn weder ein Ministerpräsident eine ausreichende Mehrheit erhält noch eine Mehrheit für die Auflösung des Landtags zustande kommt?

Roßner: Das ist eine berechtigte Frage. Zunächst gibt es kein Interregnum, also keine regierungslose Zeit. Die bisherige Regierung ist verpflichtet, die Geschäfte bis zur Amtsübernahme einer Nachfolgeregierung weiterzuführen. Wenn es keine Nachfolger gibt, bleibt sie im Amt. Wir hatten auf Bundesebene nach der vergangenen Bundestagswahl eine Phase mit einer geschäftsführenden Regierung bis zur Bildung einer neuen Regierung. Grundsätzlich funktioniert der Staat also weiter.

"Die Legitimationslücke wird immer größer"

beck-aktuell: Problemfrei ist das aber nicht.

Roßner: Nein. Nach herrschender Auffassung ist eine solche geschäftsführende Regierung personell versteinert. Neue Minister können nicht einfach ernannt oder ausgetauscht werden. Daraus ergeben sich praktische Schwierigkeiten.

Das zentrale Problem ist aber die Legitimation: Die geschäftsführende Regierung übt weiterhin weitreichende Befugnisse aus, stützt sich dabei aber auf die Legitimation eines Landtags, der längst nicht mehr existiert. Diese Legitimationslücke wird mit der Zeit immer größer. Das ist demokratisch schwer hinnehmbar.

"Wir brauchen einen Wahlversuch“

beck-aktuell: Um das nochmal klarzustellen: Wenn ein amtierender Ministerpräsident sinngemäß sagt: "Dann gibt es eben erst einmal keine Wahl und ich regiere geschäftsführend weiter", dann ist das schon eine relativ skandalöse Aussage, oder?

Roßner: Das kann nicht der Plan sein. Allerdings gibt es eine Möglichkeit für den Landtag, die Wahlperiode vorzeitig zu beenden: Wenn nach dem zweiten Wahlversuch kein Kandidat die erforderliche Mehrheit der Mitglieder erreicht, kann der Landtag über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode beschließen. Dafür reicht dem Wortlaut nach dann sogar die einfache Mehrheit.

beck-aktuell: Das setzt aber voraus, dass überhaupt gewählt wird.

Roßner: Ganz recht. Wir brauchen zunächst einen Wahlversuch durch den Landtag, damit die verfassungsrechtlichen Mechanismen überhaupt in Gang kommen. Deshalb bleibt es dabei: Wenn die Äußerung so gemeint war, dass ein Wahlversuch nicht notwendig sei, dann begegnet das aus verfassungsrechtlicher Sicht erheblichen Bedenken.

"Keine Verfassung funktioniert ohne Mehrheiten“

beck-aktuell: Die Debatten der vergangenen Jahre haben gezeigt, dass manche Verfassungsregeln verwundbarer sind, als lange angenommen wurde. Sollte man solche Wahlvorschriften in den Ländern überarbeiten?

Roßner: Das ist ein zweischneidiges Schwert. Letztlich kann keine Verfassung auf Dauer funktionieren, wenn keine Mehrheiten zustande kommen. Das liegt im Wesen der Demokratie.

Wenn es im Parlament eine destruktive Mehrheit gibt, kann selbst die beste Verfassung kein dauerhaft funktionierendes demokratisches System garantieren. Man kann dann zwar auf Ersatzinstrumente zurückgreifen, historisch etwa auf Notverordnungsrechte oder andere Ausnahmeinstrumente. Das sind aber immer nur Krücken und demokratisch nicht wirklich befriedigend.

Der Ausgangspunkt muss deshalb sein: Eine parlamentarische Demokratie braucht konstruktive Mehrheiten im Parlament.

beck-aktuell: Trotzdem wird vielerorts darüber diskutiert, Verfassungen robuster zu machen.

Roßner: Natürlich kann man über kluge Sicherungsmechanismen nachdenken. Aber jede Änderung hat Nebenwirkungen. Wenn man etwa Hürden für bestimmte Wahlen senkt, um Blockaden zu verhindern, dann verliert man zugleich ein Stück der breiten demokratischen Legitimation, die hohe Mehrheitserfordernisse eigentlich gewährleisten sollen.

Man löst also ein Problem und schafft möglicherweise ein neues. Eine aktuelle Mehrheit könnte dann leichter ihre Kandidaten durchsetzen, was wiederum die Akzeptanz wichtiger Institutionen beeinträchtigen kann.

Deshalb bewegen wir uns hier immer zwischen konkurrierenden Zielen. Auf der einen Seite steht der Wunsch, staatliche Handlungsfähigkeit auch bei schwierigen Mehrheitsverhältnissen sicherzustellen. Auf der anderen Seite dürfen die demokratischen Sicherungen nicht ausgehöhlt werden. Insofern bin ich nicht sicher, wie viel sich allein durch Änderungen der verfassungsrechtlichen Mechanik erreichen lässt.

beck-aktuell: Herr Dr. Roßner, ich danke Ihnen für das Gespräch!

Die Fragen stellte Pia Lorenz.

Das ganze Gespräch hören Sie in Folge 103 von Gerechtigkeit und Loseblatt, dem Podcast von NJW und beck-aktuell.