Zustimmungsgesetz wider Willen?

Die politische Debatte schien beendet, doch nun rückt ein formelles Problem in den Fokus: Ist das GModG womöglich versehentlich ein Zustimmungsgesetz? Marvin Klein erläutert, wieso ein entsprechendes Gutachten der DUH gute Argumente aufweist.

Am 10. Juli 2026 hat der Bundestag das politisch wie rechtlich hoch umstrittene Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG) verabschiedet. Zuvor war ein Eilantrag der Fraktion Die Linke vor dem BVerfG gescheitert. Weder der verfassungsrechtlichen Kritik noch den gegen das Gesetz erhobenen unionsrechtlichen Bedenken trug der Bundestag Rechnung. Auch der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuss nicht an. Damit schien das Schicksal des "Heizungsgesetzes" aus der GEG-Novelle 2023 vorerst besiegelt.

Überraschend fordert nun die Deutsche Umwelthilfe (DUH) den Bundespräsidenten auf, die Ausfertigung des Gesetzes zu verweigern. In einem im Auftrag der DUH erstellten Kurzgutachten äußert Professor Remo Klinger formelle Bedenken gegen das Gesetzgebungsverfahren: Das GModG sei kein Einspruchs-, sondern ein Zustimmungsgesetz. Die erforderliche Zustimmung des Bundesrates fehle.

Man mag den Vorstoß angesichts der ohnehin grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Kritik der DUH am GModG als Teil einer medienwirksamen Strategie einordnen. Damit würde man es sich jedoch zu einfach machen. Auch wenn Klingers Auffassung umstritten sein dürfte, ist sie dogmatisch fundiert und verdient eine eingehende Auseinandersetzung.

Gesetz erhält Ermächtigung für Rechtsverordnung

Dass das GModG schon wegen seiner Sachmaterie zustimmungsbedürftig wäre, vertreten soweit ersichtlich selbst entschiedene Kritikerinnen und Kritiker nicht. Die Regelungen zu Gebäudeenergie, Wärmeversorgung und Energieeinsparung erfüllen keinen klassischen Zustimmungstatbestand und ordnen insbesondere nicht die Verwaltungszuständigkeiten nach Art. 84 oder 85 GG neu.

Klinger setzt vielmehr bei Art. 80 Abs. 2 GG an. Danach bedürfen bestimmte Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers vorbehaltlich abweichender bundesgesetzlicher Regelung der Zustimmung des Bundesrates. Das gilt nach Art. 80 Abs. 2 Var. 5 GG auch für Verordnungen aufgrund von Bundesgesetzen, die von den Ländern im Bundesauftrag oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.

Das GModG ist selbst keine Rechtsverordnung, enthält jedoch in § 88a Abs. 1 GModG eine Ermächtigung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz, durch Rechtsverordnung eine Prüfungsordnung für die Qualifikationsprüfung von Energieberaterinnen und Energieberatern zu erlassen – ausdrücklich ohne Zustimmung des Bundesrates.

Gerade dieser Ausschluss der Bundesratszustimmung bildet den Ausgangspunkt der formellen Bedenken. Nach der Rechtsprechung des BVerfG kann eine gesetzliche Regelung, die die Zustimmung des Bundesrates zu einer späteren Rechtsverordnung ausschließt, selbst zustimmungsbedürftig sein. Sonst könnte der Bundesgesetzgeber die verfassungsrechtlich gesicherten Mitwirkungsrechte des Bundesrates schon auf Ebene der Verordnungsermächtigung beseitigen (BVerfG, Beschluss vom 01.04.2014 - 2 BvF 1/12 und - 2 BvF 3/12).

Gesetz als normative Einheit

Der Ausschluss der Bundesratszustimmung für die spätere Rechtsverordnung ist eine wesentliche, aber nicht die einzige Voraussetzung für die von Klinger angenommene Zustimmungsbedürftigkeit. Zusätzlich müsste die Rechtsverordnung im Sinne von Art. 80 Abs. 2 Var. 5 GG aufgrund eines Bundesgesetzes ergehen, das von den Ländern im Bundesauftrag oder als eigene Angelegenheit ausgeführt wird.

Hier liegt die Schwierigkeit: § 88a Abs. 1 GModG begründet selbst keine Vollzugsaufgaben der Länder. Die Ermächtigung betrifft Vorgaben für die Qualifikationsprüfung von Energieberaterinnen und Energieberatern. Sie überträgt den Ländern weder unmittelbar Aufgaben noch erlaubt sie dem Ministerium, ihnen durch Rechtsverordnung neue Verwaltungsaufgaben zuzuweisen.

Nach Klinger ist jedoch nicht die konkrete Ermächtigungsnorm entscheidend, sondern der Begriff des "Bundesgesetzes", aufgrund dessen die Rechtsverordnung erlassen wird. Das Gesetz sei als normative Einheit zu betrachten.

Dafür lässt sich die Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 80 Abs. 2 Var. 4 GG anführen. Für die Frage, ob eine Rechtsverordnung aufgrund eines zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzes ergeht, stellt sie grundsätzlich nicht nur auf die einzelne Ermächtigungsnorm, sondern auf das Gesetz als Ganzes ab. Enthält dieses zustimmungsbedürftige Regelungen, kann auch eine Verordnung aufgrund einer anderen Vorschrift desselben Gesetzes zustimmungsbedürftig sein.

GModG mit Ländervollzug

Obwohl dies früher umstritten war, versteht das BVerfG bei Art. 80 Abs. 2 Var. 4 GG unter "Bundesgesetz" nach der Einheitsthese nicht die einzelne Rechtsnorm, hier die Ermächtigungsgrundlage, sondern das gesamte Gesetz mit allen Vorschriften. Das GModG enthält etwa mit §§ 41 und 99 Abs. 1 Regelungen, die von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen sind.

Überträgt man dies auf Art. 80 Abs. 2 Var. 5 GG, wäre nicht nur § 88a Abs. 1 GModG zu betrachten. Entscheidend wäre, dass das GModG insgesamt Vorschriften enthält, die von den Ländern vollzogen werden. Die Prüfungsverordnung erginge damit aufgrund eines Bundesgesetzes, das zumindest teilweise von den Ländern ausgeführt wird.

Folglich bedürfte die spätere Rechtsverordnung grundsätzlich der Zustimmung des Bundesrates. Soll § 88a Abs. 1 GModG dieses Erfordernis ausschließen, müsste der Bundesrat zumindest der gesetzlichen Ausschlussregelung zustimmen. Da sich die Zustimmungsbedürftigkeit grundsätzlich auf das ganze Gesetz erstreckt, würde sie das GModG "infizieren". Nach der Einheitsthese wäre es somit unbeabsichtigt ein Zustimmungsgesetz .

Art. 80 Abs. 2 Var. 4 und Var. 5 GG haben unterschiedliche Funktionen

Klingers Argumentation verdient Beachtung, weil sie sich auf den Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG und die Rechtsprechung zu dessen vierter Variante stützt. Dass sie mehrere anspruchsvolle dogmatische Zwischenschritte erfordert, nimmt ihr nicht ohne Weiteres die Überzeugungskraft. Zwingend ist die Übertragung der Einheitsthese von Art. 80 Abs. 2 Var. 4 auf Var. 5 GG jedoch nicht. Zwar verwenden beide den Begriff "Bundesgesetz", erfüllen im Regelungssystem aber unterschiedliche Funktionen.

Art. 80 Abs. 2 Var. 4 GG soll verhindern, dass die Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates beim Erlass eines Zustimmungsgesetzes durch Verlagerung wesentlicher Regelungsinhalte auf die Exekutive entwertet werden. Musste der Bundesrat dem Gesetz zustimmen, soll die darin angelegte Regelungsmacht grundsätzlich nicht ohne seine erneute Mitwirkung durch Rechtsverordnung ausgeübt werden können.

Art. 80 Abs. 2 Var. 5 GG verfolgt dagegen einen vollzugsbezogenen Zweck. Die Vorschrift schützt vor allem die Organisations- und Verfahrensautonomie der Länder. Sie soll verhindern, dass der Bund ihnen durch Rechtsverordnung Vorgaben für den Verwaltungsvollzug macht, ohne den Bundesrat zu beteiligen. Das Zustimmungserfordernis beruht damit auf der besonderen Betroffenheit der Länder als Vollzugsträger.

Einspruchsgesetz nach der Trennungsthese

Dieser Funktionsunterschied spricht dagegen, die zu Art. 80 Abs. 2 Var. 4 GG entwickelte Einheitsthese ohne nähere Begründung auf die fünfte Variante zu übertragen. Während Var. 4 die Zustimmungsbedürftigkeit des zugrunde liegenden Gesetzes schützt, kommt es bei Var. 5 auf den Zusammenhang zwischen der konkreten Verordnungsermächtigung und dem Verwaltungsvollzug der Länder an.

Dafür sprechen auch teleologische Erwägungen: Ein gesteigertes Schutzbedürfnis besteht nur, wenn die Verordnung den Vollzug der Länder betrifft. Kann sie weder Länderaufgaben begründen noch deren Organisations- und Verfahrensautonomie berühren, verliert das Zustimmungserfordernis seinen spezifischen verfassungsrechtlichen Zweck.

Dies leuchtet gerade am Beispiel des § 88a GModG ein. Die Verordnungsermächtigung gibt dem Bundeswirtschaftsministerium das Recht, eine Prüfungsordnung für die Qualifikationsprüfung im Bereich der Energieberatung zu erlassen. Es geht also um fachliche und prüfungsrechtliche Details, die die Arbeit der Bundesländer nicht betreffen. 

Legt man diesen Maßstab zugrunde, spräche viel dafür, das GModG trotz § 88a Abs. 1 als Einspruchsgesetz zu behandeln.

Wie geht es weiter?

Der Bundespräsident besitzt nach Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG unstreitig die Kompetenz, zu prüfen, ob ein Gesetz formell ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Vor der Ausfertigung muss er daher entscheiden, ob das GModG ohne Zustimmung des Bundesrates wirksam zustande gekommen ist.

Ob er das Gesetz in seiner gegenwärtigen Fassung ausfertigt, bleibt abzuwarten. Würde der Bundesrat vorsorglich erneut befasst, wäre eine Verweigerung der Zustimmung politisch wenig wahrscheinlich; schon für die Anrufung des Vermittlungsausschusses gab es keine Mehrheit.

Damit dürfte der Streit um das GModG unabhängig vom weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens aber nicht beendet sein. Selbst wenn ein mögliches formelles Defizit durch eine nachträgliche Zustimmung des Bundesrates ausgeräumt würde, blieben die materiell-verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Einwände bestehen. Die endgültige Zukunft des GModG dürfte daher weniger im politischen Verfahren als vor den Gerichten entschieden werden.