Könnte eine AfD-Regierung aus dem öffentlichen Rundfunk aussteigen?

Sollte die AfD bald in Sachsen-Anhalt regieren, will sie den Medienstaatsvertrag kündigen. Das würde das öffentlich-rechtliche Mediensystem erschüttern, konstatiert ein Gutachten der Staatsrechtlerin Paulina Starski. Doch sie hält es für kaum möglich.

Es ist kein Geheimnis, dass die AfD mit dem gegenwärtigen System des öffentlichen Rundfunks in Deutschland auf Kriegsfuß steht. Dies betonte ihr Spitzenkandidat bei der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt, Ulrich Siegmund, noch am Wahlabend in einem Interview mit der ARD, als er sagte, er wolle "diesen Medienstaatsvertrag natürlich kündigen".

Laut ihrem Wahlprogramm für Sachsen-Anhalt, das die AfD ganz offensiv "Regierungsprogramm" nennt, will sie das gleich als "erste Amtshandlung" angehen. "Die Rundfunkstaatsverträge stehen für verkrustete Strukturen, Bevormundung, Bürokratie und Selbstbedienung. Reformen im Sinne des Bürgers finden nicht statt", heißt es dort. Der Rundfunk sei nicht politisch neutral und werde dennoch von allen Bürgerinnen und Bürgern mit einer "Zwangsgebühr" finanziert. Man wolle sich deshalb, so heißt es weiter, dafür einsetzen, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk "in ein verfassungskonformes Grundangebot zu überführen" und dazu auch die Rundfunkstaatsverträge kündigen. 

So weit die Theorie. Ob das möglich ist und was es bedeuten würde, das soll ein Gutachten der Freiburger Staatsrechtlerin Paulina Starski beantworten, das die Landesmedienanstalt NRW, selbst Teil des und in weiten Teilen finanziert vom öffentlich-rechtlichen Medien-Ökosystem, schon vor einiger Zeit Auftrag gegeben hat. Das Gutachten ist noch nicht öffentlich, beck-aktuell.HEUTE IM RECHT liegt aber eine umfangreiche Zusammenfassung vor. Starski macht klar, dass das Ausscheren einer Landesregierung das öffentlich-rechtliche Mediensystem bundesweit ins Wanken bringen könnte, zeigt aber auch, dass die verfassungsrechtliche Realität es jedem Land ziemlich schwierig bis unmöglich macht, sich aus dem Rundfunksystem zu verabschieden.

Wie der öffentliche Rundfunk in Deutschland funktioniert

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Deutschland findet in einem dualen Mediensystem aus öffentlich finanzierten und privaten Sendern statt. Das Grundgesetz selbst gibt dieses System nicht vor, sagt es in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG doch nur: "Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet." Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind die Länder daraus aber verpflichtet, einen funktionsfähigen Rundfunk zu gewährleisten, der auch anderen Maßgaben als Werbung und Einschaltquoten folgt. Wie genau dieser aufgestellt ist, können sie aber selbst ausgestalten.

Das BVerfG leite aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG eine Pflicht der Länder zur Schaffung einer positiven Rundfunk- und Medienordnung ab, schreibt Starski in ihrem Gutachten. Der Rundfunk werde dabei in unmittelbare Nähe zum Demokratieprinzip gerückt, nehme also in der Auslegung der Karlsruher Richterinnen und Richter eine zentrale Funktion für den demokratischen Staat ein.

Rechtlich organisiert und ausgestaltet wird das gegenwärtige System durch sogenannte Staatsverträge, also rechtlich verbindliche Vereinbarungen zwischen den auf ihrem Territorium originär verantwortlichen Bundesländern und dem Bund. Ganz zentral ist dabei der Medienstaatsvertrag (MStV), der die grundsätzliche Medienordnung regelt, außerdem Aufsichtsbefugnisse, die Zulassung privater Sender und andere Details. An ihm "hängen" zudem weitere Verträge wie der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV), der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV) sowie der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV). Die letzteren beiden regeln die Finanzierung der Sender sowie die Erhebung und Verteilung von Rundfunkbeiträgen.

Wie und wann eine Kündigung möglich wäre  

Zur Frage, wie angreifbar das komplexe System durch autoritäre und antidemokratische Parteien ist, attestiert Starski dem deutschen System aufgrund seiner Abhängigkeit von der Zusammenarbeit der Bundesländer eine "systemische Vulnerabilität bei interföderaler Nichtkooperation" – sprich: das stark verwobene System bekommt erhebliche Risse, wenn ein Bundesland nicht mehr mitmacht. Angriffe auf Medien, schreibt Starski, seien Kernelemente des "autocrat’s playbook".

Und eine Kündigung der Verträge ist durchaus möglich, wie die Staatsrechtlerin ausführt: Der MStV gelte zwar auf unbestimmte Zeit, sei aber kündbar, und zwar von jedem Land mit einjähriger Frist zum Ende eines Kalenderjahres (§ 116 Abs. 1 S. 2 MStV), allerdings nur im Turnus von zwei Jahren. Die AfD könnte also frühestens zu Ende 2028 aussteigen, kündigen müsste sie dann spätestens am 31. Dezember 2027. Die finanzierungsrechtlichen Staatsverträge (RFinStV und RBStV) enthielten eigenständige Kündigungsklauseln, die aber ähnlich strukturiert seien.

Würde die AfD den MStV wirklich kündigen, brächte sie damit nicht gleich das gesamte System zu Fall, lediglich Sachsen-Anhalt würde zum Kündigungsdatum austreten. Der Vertrag bliebe im Übrigen weiter bestehen, so Starski.

Was eine Kündigung bedeuten würde

Die Veranstaltung und Verbreitung öffentlich-rechtlicher Programme hätte dann in Sachsen-Anhalt allerdings keine rechtliche Basis mehr, erklärt Starski. Nach der Rechtsprechung des BVerwG könnte mit dem Wegfall der staatsvertraglichen Grundlage auch die Sendeberechtigung in dem Land entfallen. Das würde zumindest wohl für die ARD gelten – im ZDF-Staatsvertrag, der im Falle einer Kündigung des MStV fortgelten würde, gebe es eine Sicherungsklausel. Auch die Aufsichtsarchitektur wäre betroffen, die Aufsicht der Landesmedienanstalten basiere zentral auf dem MStV. Was mit bereits erlassenen Verwaltungsakten geschehe, hinge davon ab, ob sie auf nationalem oder EU-Recht fußten. 

Die Kündigung des MStV würde zudem laut Starskis Gutachten zwei weitere Möglichkeiten eröffnen: Das kündigende Land könnte dann gleichzeitig den RBStV und RFinStV kündigen, was laut der Staatsrechtlerin "gravierende finanzielle Konsequenzen" hätte. Im hypothetischen Austrittsfall würde Sachsen-Anhalt keinen Rundfunkbeitrag mehr erheben und ihn dementsprechend auch nicht an die Sender verteilen. Außerdem könnte sich die Kündigung auf andere, möglicherweise austrittswillige Länder auswirken und so das "vertragliche Gleichgewicht gravierend verschieben", heißt es in der Zusammenfassung: Wenn ein Land gekündigt hat, können andere Länder nach § 116 Abs. 1 S. 6 ihrerseits schneller kündigen, nämlich innerhalb von sechs Monaten nach Eingang der ersten Kündigung.

Welche rechtlichen Hürden es wirklich gibt

Theoretisch wäre das Vorhaben der AfD also umsetzbar. Doch auch wenn die Kündigung eines Landes im System des deutschen Rundfunks vertragsrechtlich vorgesehen ist, ist das komplexe, rechtlich und faktisch über Jahrzehnte ausziselierte System darauf gar nicht ausgelegt. "Verfassungsrechtliche Limitierungen überlagern indes diese Kündigungsarchitektur", heißt es in der Zusammenfassung von Starskis Gutachten. Und weiter: "Was staatsvertragsrechtlich zulässig ist, ist nicht notwendigerweise verfassungsrechtlich zulässig – ganz im Gegenteil".

Man kann zusammenfassen: Weil alle voneinander abhängen und das große Ganze Verfassungsrang hat, muss auch jeder irgendwie mitmachen. Starski nennt das eine "föderale Verantwortungsgemeinschaft". Die Länder sind als Teil der föderalen Republik zur Bundestreue verpflichtet und müssen miteinander kooperieren. Ein Land dürfe von seiner Rundfunkhoheit deshalb nur in einer Weise Gebrauch machen, die die Funktionsfähigkeit des bundesweiten Rundfunkverbunds nicht unvertretbar beeinträchtige, so Starskis Ergebnis. 

Eine Landesregierung müsste deshalb, obwohl der MStV keinen Kündigungsgrund verlangt, den übrigen Ländern und dem Bund sehr wohl darlegen, warum sie nicht mehr am System festhalten wolle, meint Starski. Nun kann man sicher sein, dass der AfD hierzu schon ein paar Gründe einfallen würden. Die müssten laut der Staatsrechtlerin aber auch einer verfassungsrechtlichen Prüfung standhalten.

Außerdem müsste sich die Landesregierung darum bemühen, gemeinsam mit den anderen Ländern die Vertragsstrukturen von innen heraus anzupassen, bevor sie austritt. Käme es trotz allem zum Austritt, müsste dieser koordiniert erfolgen und das Land müsste, so die Staatsrechtlerin, weiterhin kooperativ mit den anderen Ländern zusammenarbeiten. 

Was Sachsen-Anhalt parallel schaffen müsste

Deshalb müsste die neue Landesregierung parallel zu einer Kündigung eine neue Art der Kooperation präsentieren. Sachsen-Anhalt müsste also, wenn die Regierung den Medienstaatsvertrag wirklich kündigen wollte, eine eigene neue "positive Rundfunkordnung" auf die Beine stellen, "die Vielfalt, Staatsferne und Programmfreiheit gewährleistet". Die wäre laut Starski nicht ohne private Rundfunkanstalten möglich, müsste aber auch sicherstellen, dass es nicht nur um Klicks und Einschaltquoten geht. Auch die Grundversorgung müsste sie wohl sicherstellen, was, so die Staatsrechtlerin, eine angemessen finanzierte Landesrundfunkanstalt voraussetzen würde. 

Es sei, so formuliert es die Zusammenfassung des Gutachtens, realistisch kaum möglich, in einem einzelnen Land kurzfristig ein funktionsäquivalentes Gegenmodell zu errichten. So würde jede abrupte Kündigung gegen das Grundgesetz und Landesverfassungsrecht verstoßen. Für juristische Verhältnisse fällt die Formulierung in der Zusammenfassung deutlich aus: "In der gegenwärtigen verfassungsrechtlichen Realität erscheint ein verfassungskonformer 'Exit' eines einzelnen Landes praktisch kaum realisierbar."