"Das Bundes-VwVfG ist kein Super-Gesetz"

Das "Programm für Aufschwung und Beschäftigung" der Bundesregierung sieht vor, im Verwaltungsverfahren die Genehmigungsfiktion als Regelfall zu etabliert. Marvin Klein ordnet ein, was bisher bekannt ist und welche Folgen auf die Praxis zukommen.

Würden in Zukunft alle Genehmigungen von Bundesbehörden nach vier Monaten als genehmigt gelten?

Nein, eine solche Genehmigungswirkung wäre zu pauschal. Das Bundes-VwVfG ist kein "Super-Gesetz", das fachgesetzliche Genehmigungsregime ohne Weiteres verdrängt. Auch eine Neufassung des § 42a VwVfG hin zur Genehmigungsfiktion als Regelfall würde daran nichts ändern. Viele praktisch wichtige Genehmigungen wie etwa Baugenehmigungen in den Landesbauordnungen, immissionsschutzrechtliche Genehmigungen im BImSchG oder große Infrastrukturvorhaben im Fachplanungsrecht sind spezialgesetzlich geprägt. Diese Regelwerke enthalten regelmäßig eigene Verfahrensvorgaben und Fristen.

Unmittelbar bedeutsam wäre die Reform vor allem dort, wo das Fachrecht keine abschließenden Frist- und Verfahrensvorgaben macht und das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht ergänzend eingreift. Daneben hätte die Änderung auch symbolische Bedeutung. Zukünftiges Fachrecht müsste im Hinblick auf die Genehmigungsfiktion positiv ein abweichendes Verfahren festsetzen. Dies erhöht das Begründungserfordernis, warum das Fachrecht auf eine vergleichbare Fiktion verzichten möchte. 

Welche rechtlichen Chancen und Risiken sehen Sie?

Die größte Chance liegt in mehr Verfahrensdisziplin. Eine Genehmigungsfiktion zwingt Behörden, ihre Verfahrensorganisation zu straffen, Unterlagen zeitnah zu prüfen und Fristen ernst zu nehmen. Das kann Verfahren beschleunigen und auch dazu führen, dass Behörden häufiger Vorabgespräche anbieten, um problematische Anträge vor Fristbeginn zu klären. Vergleichbare Effekte lassen sich etwa bei Zustimmungsfiktionen im Rahmen des "Bauturbos" beobachten.

Die Genehmigungsfiktion hat aber auch eine Kehrseite. Behörden könnten aus Vorsicht häufiger ablehnen, um den Eintritt der Fiktion zu verhindern. Auch diese Methode lässt sich bei der kommunalen Umsetzung des "Bauturbos" beobachten. Dann verlagert sich der Konflikt in Widerspruchs- und Klageverfahren. Zudem ersetzt eine fingierte Genehmigung keine echte fachliche Prüfung. Der Antragsteller erhält zwar eine formale Vollzugserlaubnis, trägt aber unter Umständen weiter das Risiko, dass das Vorhaben materiell rechtswidrig ist und die Genehmigung später aufgehoben wird. Das Prüfrisiko verlagert sich damit auf den Antragsteller. Aus der Praxis kennt man zudem Fälle, in denen Antragstellerinnen und Antragsteller zum Verzicht auf eine Fiktionswirkung (ungeachtet der etwaigen Rechtswidrigkeit des Verzichts) gedrängt wurden. Auch solche Ausweichreaktionen muss der Gesetzgeber mitdenken.

Die Länder sollen "gebeten" werden, ihre Verwaltungsverfahrensgesetze entsprechend anzupassen. Was könnte sie davon abhalten? 

Die Länder vollziehen einen erheblichen Teil des Verwaltungsrechts in eigener Verantwortung. Nach Art. 84 Abs. 1 GG können sie das Verwaltungsverfahren grundsätzlich selbst organisieren. Sie werden daher prüfen, ob eine pauschale Vier-Monats-Fiktion zu ihren Verwaltungsstrukturen und Vollzugskapazitäten passt. Dagegen können vor allem praktische Gründe sprechen, namentlich eine unzureichende Digitalisierung, Personalmangel, unterschiedliche kommunale Ausstattungen oder gar Sorgen vor Haftung und Prozessrisiken. 

Wie realistisch ist es, dass alle Länder mitmachen – und wie viel Sinn hätte die Neuregelung auf Bundesebene, wenn die Länder nicht mitziehen würden?

Eine vollständig einheitliche Umsetzung in allen Ländern bis Ende 2027 halte ich für sehr ambitioniert. Die Genehmigungsfiktion ist für die Länder kein neues Thema. Gerade im Bauordnungsrecht zeigt sich bereits, dass einige Länder Fiktionsmodelle kennen oder einführen wollen, während andere zurückhaltend bleiben. In NRW etwa wird eine Genehmigungsfiktion im jüngsten Gesetzgebungsverfahren der Landesbauordnung diskutiert und stößt unter anderem bei kommunalen Spitzenverbänden auf harsche Kritik. Die Bundesländer haben sich nicht einmal in der Musterbauordnung auf ein Modell hierzu einigen können. Eine flächendeckend einheitliche Lösung ist daher eher nicht zu erwarten.

Wenn die Länder nicht oder nur teilweise mitziehen, wäre die Bundesregelung nicht wirkungslos, aber in ihrer praktischen Bedeutung begrenzt. Viele Verfahren, die Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen im Alltag betreffen, laufen bei Landes- oder Kommunalbehörden. Eine isolierte Bundesreform hätte deshalb vor allem Signalwirkung und Bedeutung für echte Bundesverfahren, soweit dort kein spezielles Fachrecht vorgeht. Der große Beschleunigungseffekt dürfte aber ohne entsprechende Landesregelungen ausbleiben.

Welche Auswirkungen ergeben sich auf die Rechtssicherheit und den Schutz öffentlicher Interessen, etwa im Umwelt- oder Gesundheitsrecht? 

Eine Genehmigungsfiktion kann Rechtssicherheit schaffen, sie kann aber auch Investitionsrisiken erhöhen. Denn eine fingierte Genehmigung ersetzt keine abgeschlossene fachliche Prüfung. Ein Vorhaben kann trotz Fiktion materiell rechtswidrig sein. Im Baurecht etwa könnte ein Bauherr auf Grundlage einer fingierten Genehmigung bauen, obwohl das Vorhaben objektiv nicht genehmigungsfähig ist. Stellt sich dies später heraus, kommt eine Rücknahme der Genehmigung in Betracht; im schlimmsten Fall steht sogar die Beseitigung des Vorhabens im Raum. Zwar kommt dann ein Vermögensausgleich nach § 48 Abs. 3 LVwVfG in Betracht, die Investition ist aber häufig hinfällig.

Hinzu kommt der Schutz öffentlicher Interessen. Genehmigungsverfahren sind kein Selbstzweck. Sie sichern etwa Umwelt-, Gesundheits-, Sicherheits- oder Nachbarschutz. Wird eine Prüfung durch Fristablauf ersetzt, können Schutzstandards faktisch unterlaufen werden. Zwar lassen sich rechtswidrige Genehmigungen später grundsätzlich zurücknehmen oder widerrufen; bei irreversiblen Umweltschäden, Gesundheitsgefahren oder vollendeten Bauzuständen kann es dann aber zu spät sein.

Geplant ist auch eine Vollständigkeitsfiktion zugunsten der Antragsteller. Was versteht man darunter und welche rechtlichen Folgen hat sie?

Eine Vollständigkeitsfiktion bedeutet, dass Antragsunterlagen nach dem Ablauf einer bestimmten Prüf- oder Reaktionsfrist als vollständig gelten, wenn die Behörde bis dahin keine Nachforderungen stellt. Das ist praktisch bedeutsam, weil Genehmigungsfiktionen regelmäßig erst mit dem Eingang vollständiger Unterlagen zu laufen beginnen. Ohne Vollständigkeitsfiktion kann die Behörde den Fristbeginn durch späte oder sukzessive Nachforderungen im Sinne der Salami-Taktik faktisch hinausschieben.

Behörden müssen daher sehr früh prüfen, ob alle erforderlichen Unterlagen vorliegen. Für Antragstellerinnen und Antragsteller schafft das Planungssicherheit. Schwieriger wird es, wenn erst nach Fristablauf auffällt, dass entscheidungserhebliche Unterlagen fehlen. Nimmt man die Vollständigkeitsfiktion ernst, wäre eine Nachforderung dann ausgeschlossen. Der Gesetzgeber sollte deshalb klar regeln, ob und in welchen Ausnahmefällen später noch Unterlagen verlangt werden dürfen, etwa wenn ohne sie eine sachgerechte Entscheidung im Hinblick auf ein Aufhebungsverfahren nicht möglich ist.

Führt eine Genehmigungsfiktion tatsächlich zu einer effizienteren Verwaltung - oder könnte der "besondere Prüfbedarf", der als Ausnahmemöglichkeit für die Behörden vorgesehen ist, zum Regelfall werden? 

Eine Genehmigungsfiktion kann tatsächlich die Verwaltung zu effizienteren und zielgerichteten Verfahrensweisen zwingen. Der Beschleunigungseffekt ist aber kein Selbstläufer. Es ist realistisch, dass Behörden Wege suchen, den ungewollten Eintritt der Fiktion zu vermeiden. Neben vorsorglichen Ablehnungen dürfte der "besondere Prüfbedarf" dafür das zentrale Instrument werden. Wird dieser Begriff weit und ohne strenge Begründungsanforderungen gefasst, besteht die Gefahr, dass die Ausnahme in der Praxis zum Regelfall wird.

Zwar spricht viel dafür, dass den Behörden bei der Frage, ob besonderer Prüfbedarf besteht, kein freier Beurteilungsspielraum zustehen sollte. Praktisch wird sich der Antragsteller gegen eine großzügige Anwendung aber nur schwer wehren können. Selbst wenn man annimmt, dass die Genehmigungsfiktion trotz behördlicher Anmeldung eintritt, wenn objektiv kein besonderer Prüfbedarf bestand, wären Rechtsstreitigkeiten vorprogrammiert. 

Welche Herausforderungen kämen auf die Behörden bei einem vollständigen Inkrafttreten bis Ende 2027 zu? 

Die Bundesbehörden müssten zunächst ihre Genehmigungsverfahren systematisch erfassen: Welche Verfahren sind unmittelbar betroffen, welche bleiben wegen Spezialrechts außen vor, und wo sind Anpassungen nötig? Für die betroffenen Verfahren braucht es klare Unterlagenlisten, eine frühe Vollständigkeitsprüfung und ein funktionierendes Fristenmanagement. Alles andere würde dazu führen, dass die Behörden durch die Fiktionswirkung überrollt würden.

Hinzu kommt die Frage, wie Behörden mit Fällen umgehen, in denen eine Genehmigung fingiert wird, obwohl die materielle Prüfung noch nicht abgeschlossen ist. Dafür braucht es behördeninterne Vorgaben zur Prüfung nach Eintritt der Genehmigungsfiktion sowie den Umgang mit Rücknahme und Widerruf.