"Auch rechtswidrige Weisungen müssen Beamte grundsätzlich befolgen"

Justizministerin Hubig hatte Beamte nach der Wahl in Sachsen-Anhalt aufgerufen, rechtswidrigen AfD-Weisungen zu widersprechen. Welchen Weisungen sie nachkommen müssen, an wen sie sich bei Zweifeln wenden, und wo es Grenzen gibt, beantwortet Anna Leisner-Egensperger.

Wann dürfen sich Beamtinnen und Beamte Weisungen widersetzen, ohne dienstrechtliche Konsequenzen befürchten zu müssen?

Beamtinnen und Beamte sind nach der sogenannten Folgepflicht, früher Gehorsamspflicht genannt, verpflichtet, sämtliche dienstlichen Anordnungen bestmöglich zu erfüllen (§ 35 Abs. 1  S. 2 BeamtStG, § 62 Abs. 1 S. 2 BBG). Dies gilt grundsätzlich auch bei rechtswidrigen Weisungen, sodass auch in diesen Fällen – anders als bei Tarifbeschäftigten – das Nichtbefolgen zu dienstrechtlichen Konsequenzen führt.

Es gibt jedoch zwei Konstellationen, in denen Beamtinnen und Beamte das Befolgen von Weisungen verweigern dürfen, ohne solche Konsequenzen befürchten zu müssen. Zum einen gilt die Folgepflicht nach den Beamtengesetzen nicht, "soweit die Beamtinnen und Beamten nach besonderen gesetzlichen Vorschriften an Weisungen nicht gebunden und nur dem Gesetz unterworfen sind" (§ 35 Abs. 1 S. 3 BeamtStG, § 62 Abs. 1 S. 3 BBG). Das ist etwa bei Anordnungen gegeben, die gegen die Freiheit von Forschung und Lehre verstoßen oder die Gewissensfreiheit verletzen.

Zweitens ist es – über den Gesetzeswortlaut hinaus – möglich, sich einer dienstlichen Weisung ohne dienstrechtliche Konsequenzen zu widersetzen, wenn es sich dabei um eine offensichtlich rechtswidrige Anordnung handelt. Dabei ist eine Offensichtlichkeit dann anzunehmen, wenn die Rechtswidrigkeit der Anweisung für einen unvoreingenommenen, verständigen Beobachter ohne weiteres erkennbar ist. Abgestellt wird hier auf eine Parallelwertung in der Laiensphäre, die ein Rechtswidrigkeitsurteil ohne ernsthafte Zweifel bei raschem, aber prägnantem Blick ermöglicht – anzunehmen beispielsweise bei einem eindeutigen Verstoß der Weisung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung.

Gibt es einen Unterschied zwischen rechtswidrigen Weisungen und Weisungen, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung verstoßen?

Weisungen, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung verstoßen, sind rechtswidrig. Sie bilden damit eine Teilmenge der Gesamtmenge rechtswidriger Weisungen.

Aus der Sicht der Beamtinnen und Beamten gibt es zwischen "schlicht rechtswidrigen" Weisungen und solchen, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung verstoßen, einen entscheidenden Unterschied: Schlicht rechtswidrige Weisungen müssen grundsätzlich befolgt werden (siehe oben). Haben Beamtinnen und Beamte Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen, so müssen sie diese unverzüglich bei der oder dem unmittelbaren Vorgesetzten geltend machen und sich in der Folge gegebenenfalls an den nächsthöheren Vorgesetzten oder die nächsthöhere Vorgesetzte wenden. Demgegenüber zwingen Weisungen, die gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung verstoßen, Beamtinnen und Beamte dazu, ihre Verfassungstreuepflicht zu verletzen (vgl. zu dieser § 33 Abs. 1 S. 3 BeamtStG, § 60 Abs. 1 S. 3 BBG). Derartige Weisungen sind damit offensichtlich rechtswidrig und müssen daher nicht befolgt werden, ohne dass eine Remonstration angezeigt oder erforderlich wäre.

Welche Pflichten haben Beamtinnen und Beamte, wenn sie Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Weisung haben?

Haben Beamtinnen und Beamte Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Weisung, müssen sie zunächst für sich prüfen, ob sie dafür Gründe angeben können, sodass sich diese bloßen Zweifel zu "Bedenken" i.S.d. Beamtengesetze verdichten (vgl. § 36 Abs. 2 S. 1 BeamtStG, § 63 Abs. 2 S. 1 BBG). Ist das der Fall, sind sie dazu verpflichtet, solche Bedenken unverzüglich, das heißt ohne schuldhaftes Zögern, bei der oder dem Vorgesetzten geltend zu machen. Wenn sie diese Remonstrationspflicht einhalten, erfüllen sie zugleich ihre Pflicht, ihre(n) Vorgesetzte(n) zu beraten und zu unterstützen (vgl. § 35 Abs. 1 S. 1 BeamtStG, § 62 Abs. 1 S. 1 BBG). Demgegenüber kommt ein Widerspruch gegen eine möglicherweise rechtswidrige Weisung mangels Verwaltungsaktqualität nicht in Betracht. Auch eine allgemeine verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage scheidet hier in der Regel aus, da ein Feststellungsinteresse nur bei möglicher Beeinträchtigung eigener Rechte des Beamten oder der Beamtin gegeben ist.

An welche Stelle können und müssen sich Beamtinnen und Beamte wenden? Vom Dienstvorgesetzten kommt ja gerade die rechtswidrige Weisung.

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben Beamtinnen und Beamte bei der oder dem unmittelbaren Vorgesetzten geltend zu machen (§ 36 Abs. 2 S. 1 BeamtStG, § 63 Abs. 2 S. 1 BBG). Denn die Beziehung zu dieser Person ist beamtenrechtlich als Nähe- und Treueverhältnis ausgestaltet, das einem konstruktiven Miteinander zu dienen hat. Diesem Näheverhältnis entspricht es insbesondere, dass Kritik nicht gegenüber Kolleginnen und Kollegen oder Unbeteiligten, etwa in Chatrooms, geäußert wird, was auch gegen die beamtenrechtliche Verschwiegenheitspflicht verstieße. Im Gegenzug dürfen Beamtinnen und Beamten für ihren Mut zur Kritik keine Nachteile entstehen; so dürfen ihnen Vorgesetzte dafür insbesondere keine Vorwürfe machen.

Hilft der direkte Vorgesetzte oder die direkte Vorgesetzte dem Anliegen nicht ab, so haben sich Beamtinnen und Beamte, wenn sie weiterhin Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Anordnung haben, an die nächsthöhere Vorgesetzte oder den nächsthöheren Vorgesetzten zu wenden (§ 36 Abs. 2 S. 2 BeamtStG, § 63 Abs. 2 S. 2 BBG). Verwirft dieser bzw. diese die Remonstration auch "in zweiter Instanz", so ist die Weisung auszuführen. Einzig die Anordnung, Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zu begehen oder die Menschenwürdegarantie zu missachten, sind auch nach ablehnender Remonstrationsbescheidung definitiv nicht auszuführen (§ 36 Abs. 2 S. 4 BeamtStG, § 63 Abs. 2 S. 4 BBG).

Welche Konsequenzen hat es, wenn Beamtinnen und Beamte eine Weisung missachten, die sich nachträglich als rechtmäßig herausstellt?

Widersetzen sich Beamtinnen und Beamte einer Weisung, die sich nachträglich als rechtmäßig herausstellt, so verletzen sie dadurch die ihnen obliegende Folgepflicht. Dafür ist es rechtlich unbeachtlich, ob sie darüber geirrt haben, dass es sich um eine offensichtlich rechtswidrige oder sie in ihren Grundrechten verletzende Anweisung handelt.

Verweigert die Beamtin oder der Beamte die Weisung schuldhaft, das heißt. hätte er oder sie nach ihrem beziehungsweise seinem individuellen Erkenntnis- und Erfahrungshorizont den Rechtsverstoß erkennen müssen, liegt ein Dienstvergehen vor, das nach dem Disziplinarrecht gestaffelte Reaktionen nach sich zieht: einen schriftlichen Tadel, eine Geldbuße, eine Kürzung der Dienstbezüge, eine Zurückstufung oder Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. Dabei bemisst sich die Sanktion danach, wie stark die Weigerung das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit in eine pflichtgemäße Aufgabenerfüllung beeinträchtigt. Eine Eilbedürftigkeit des Verlangens des oder der Vorgesetzten ist schuldmindernd zugunsten der Beamtin oder des Beamten zu berücksichtigen (Rechtsgedanke des § 36 Abs. 3 S. 1 BeamtStG, § 63 Abs. 3 S. 1 BBG).

Welche Konsequenzen hat es, wenn Beamtinnen und Beamte eine rechtswidrige Weisung ausführen?

Beamtinnen und Beamte tragen für die Rechtmäßigkeit all ihrer dienstlichen Handlungen und damit auch für die Ausführung einer rechtswidrigen Weisung grundsätzlich die volle persönliche Verantwortung (§ 36 Abs. 1 S. 1 BeamtStG, § 63 Abs. 1 BBG). Denn gleichgültig, von welcher Person in der Behördenhierarchie die Initiative zu rechtswidrigem Handeln ausgeht, ist der Verstoß gegen den Vorrang des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) dem jeweils handelnden Amtswalter zuzurechnen. Von eigener Verantwortung befreit sind Beamtinnen und Beamte nur dann, wenn sie sich im Rahmen eines Remonstrationsverfahrens zunächst an den unmittelbaren Vorgesetzten oder die unmittelbare Vorgesetzte und sodann an den nächsthöheren Vorgesetzten oder die nächsthöhere Vorgesetzte gewandt haben, und dabei die Anordnung jeweils bestätigt wurde.

Falls eine rechtswidrige Weisung ohne das Durchlaufen eines Remonstrationsverfahrens zur Verletzung einer drittgerichteten Amtspflicht führt, steht den Geschädigten ein Schadensersatzanspruch gegen den Staat oder die Körperschaft zu (Art. 34 S. 1 GG, § 839 BGB). Ein staatlicher Rückgriff auf den handelnden Beamten oder die handelnde Beamtin kommt nur bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit in Betracht (Art. 34 S. 2 GG). Im Fall einer rechtswidrigen Weisung ist dies nur dann anzunehmen, wenn der Beamte oder die Beamtin die Rechtswidrigkeit der Anweisung nachweislich erkannt hat oder hätte erkennen müssen. In diesen Fällen stellt die schuldhaft unterlassene Remonstration eine Verletzung der Dienstpflicht dar. Unter Umständen kann die Beamtin oder der Beamte schadensersatzpflichtig sein und es drohen disziplinarrechtliche Konsequenzen.