Ein politisches Gericht, was auch sonst?

Kritikerinnen und Kritiker des Bundesverfassungsgerichts konstatieren immer wieder, in Karlsruhe werde doch "Politik gemacht". Das stimmt, doch ist das ein Problem? Eine Bestandsaufnahme zum 75. Geburtstag.

Verfassungsgerichte haben naturgemäß die Rolle, der Politik ins Handwerk zu pfuschen, sie sollen das sogar. Staatliche Machtbegrenzung ist zwar nicht allein ihre Aufgabe, doch erschöpft sie sich in ihrem Fall nicht in einem gekippten Bebauungsplan, sondern manchmal in einem gekippten Bundeshaushalt, der über kurz oder lang eine Koalition sprengen kann, wie wir nun alle wissen.

Es ist diese Rolle, die Verfassungsgerichte in aller Welt immer wieder zur Zielscheibe von Kritik machen, sie agierten mit ihren Entscheidungen politisch, stattdessen sollten sie sich doch bitte nur um die Auslegung von Recht und Gesetz kümmern. Auch dem Bundesverfassungsgericht, das am heutigen Montag 75 Jahre alt wird, begegnet dieser Vorwurf immer wieder.

Dabei wohnte schon seiner Errichtung ein vollkommen politischer Gedanke inne: Dass es nach den Schrecken der Nazi-Herrschaft nicht nur eine freiheitssichernde Verfassung brauche, sondern auch ein unabhängiges Gericht, das über ihre Einhaltung wachen würde. Es sollte "einem jeden Einwohner Deutschlands den nötigen Schutz gegen Beeinträchtigungen der ihm verfassungsmäßig zugesicherten Grundrechte" gewähren, wie der Abgeordnete Süsterhenn bereits im Parlamentarischen Rat 1949 forderte. Seit seiner Geburtsstunde im Jahr 1951 – damals ohne historisches Vorbild in Deutschland – hat sich das Gericht zu einem Eckpfeiler des demokratischen Rechtsstaats, aber auch zu einem Machtzentrum entwickelt.

Schon Adenauer war mit Karlsruhe unzufrieden

Der Vorwurf, das Gericht agiere zu politisch, kam schon früh auf, als es in den 1950er Jahren in Konflikt mit dem damaligen Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) geriet. Von Deutschlands erstem Kanzler ist das Zitat überliefert: "Dat ham wir uns so nich vorjestellt." Zu unabhängig, zu widerspenstig war ihm das Gericht, das sich unter anderem im Kontext der Wiederbewaffnungsdebatte nicht politisch vereinnahmen ließ. Adenauer beschimpfte das Gericht dafür gar als "Diktator Deutschlands".

In den 70er Jahren war es die Überprüfung des Grundlagenvertrags zwischen der Bundesrepublik und der DDR, die heftige politische Reaktionen auslöste. Vertreter der sozialliberalen Koalition empfanden die Karlsruher Vorgaben als Einmischung in die Außen- und Deutschlandpolitik.

Zu den schärfsten Kontroversen gehörten aber wohl die Entscheidungen des Karlsruher Gerichts zum Schwangerschaftsabbruch. Das Gericht verwarf 1975 die Fristenlösung des Bundestages und stellte hohe verfassungsrechtliche Anforderungen an den Schutz ungeborenen Lebens. Auch das zweite Urteil von 1993 griff tief in die Gesetzgebung ein. Kritikerinnen und Kritiker sahen darin eine Wertentscheidung des Gerichts anstelle demokratischer Mehrheitsentscheidungen.

In den 90er Jahren wurde dem Gericht regelmäßig vorgeworfen, die Europa-Politik zu stark zu prägen. Die Entscheidungen zu den Verträgen von Maastricht (1993) und Lissabon (2009) sowie später zu den Euro-Rettungsschirmen machten Karlsruhe zu einem zentralen Akteur der europäischen Integration. Kritikerinnen und Kritiker sprachen teilweise von "Richterregierung", weil praktisch jede größere Integrationsentscheidung in Karlsruhe landete.

Von PSPP bis zum Klimafonds: Karlsruhe funkt dazwischen

Einen europäischen Kontext hatte auch das PSPP-Urteil des Gerichts im Jahr 2020, mit dem es den Anleihenkauf durch die Europäische Zentralbank für kompetenzwidrig und die Rechtsprechung des EuGH, der das Anleihenkaufprogramm gebilligt hatte, für "schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar" und somit ebenfalls ultra vires erklärte. An dieser Entscheidung entzündete sich derart heftige Kritik, dass sich einige Richter sogar genötigt sahen, sich öffentlich dazu zu erklären. Das Urteil veranlasste gar die EU-Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland zu starten, das jedoch später eingestellt wurde.

Eine weitere politisch bedeutsame Entscheidung der jüngeren Zeit betraf das Klimaschutzgesetz der Bundesregierung, das Karlsruhe 2021 in seinem berühmten Klima-Beschluss für verfassungswidrig erklärte und dem Gesetzgeber dabei vorschrieb, auch künftige Generationen bei seiner Klimapolitik zu bedenken. Das Gericht verlangte, die Lasten der Emissionsminderung auch für die Zeit nach 2030 genauer zu regeln. Auch hier warfen zahlreiche Stimmen dem Gericht vor, konkrete Klimapolitik vorzugeben, was eigentlich Aufgabe des Parlaments sei.

Zuletzt war es dann die Entscheidung zum berüchtigten Klima- und Transformationsfonds der Ampel-Regierung, die Karlsruhe den Vorwurf politischer Einmischung einbrachte. Jedenfalls führte sie den Einfluss des Gerichts besonders drastisch vor Augen: Das BVerfG erklärte das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für ver­fas­sungs­wid­rig und nichtig, womit plötzlich eine 60-Milliarden-Euro-Lücke im Haushalt der Regierung klaffte. Die Folge waren heftige politische Grabenkämpfe und schließlich das vorzeitige Ende der Ampel.

Wie politisch darf ein Verfassungsgericht sein?

Nach diesem kursorischen Überblick über 75 Jahre deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit ist somit klar, dass die Bestandsaufnahme stimmt: Das BVerfG ist ein politisches Gericht und war es auch seit Anbeginn. Das überrascht insofern nicht, als schon "die Entscheidung des Verfassunggebers über die einzelnen Verfassungsbestimmungen selbst eine politische Entscheidung war", wie Christian Walter schreibt.

Gleichwohl ist die Frage berechtigt, wie politisch ein Verfassungsgericht sein darf – und vielleicht auch muss. Dem geht unter anderem der ehemalige Präsident des Gerichts Andreas Voßkuhle im von ihm mit herausgegebenen Grundgesetz-Kommentar nach, in dem er selbst erklärt, dass es ein Fehler sei, der Tätigkeit des BVerfG ihre politische Dimension abzusprechen, was in seinen Augen zuweilen in der medialen Darstellung eines Dualismus von Recht und Politik geschehe. Das Verfassungsrecht als solches bezeichnet er als "politisches Recht", da es "in ganz eigener Weise das Recht für das Politische ist, indem es den Kampf der wichtigen staatlichen und gesellschaftlichen Akteure um das Gemeinwohl dirigiert und ihm Grenzen setzt."

"We are under a Constitution, but the Constitution is what the judges say it is!"

So weit dürfte kaum jemand widersprechen wollen, denn dass das Gericht qua Zuständigkeit politisch bedeutsame Entscheidungen trifft, zeigt schon die obige Aufzählung, die man problemlos fortführen könnte: KPD-Verbot, Mitbestimmungsurteil, die Entscheidungen zum Einsatz der Bundeswehr im In- und Ausland oder die zwei gescheiterten NPD-Verbotsverfahren. Doch interessanter ist die Frage, die oft als Vorwurf in der Diskussion durchscheint: Schwingen sich die Menschen in den roten Roben zuweilen unter dem Deckmantel juristischer Argumentation dazu auf, ihrer eigenen politischen Einstellung oder auch nur ihrem Bauchgefühl Geltung zu verschaffen? Manche argumentieren, beides lasse sich nicht trennen, die Vorstellung von Richterinnen und Richtern als technokratische Subsumtionsautomaten sei ohnehin naiv.

Doch wo verläuft überhaupt die Grenze zwischen Erfüllung des richterlichen Auftrags und unlauterer Selbstermächtigung? Voßkuhle bescheinigt seiner alten Wirkungsstätte jedenfalls eine "einzigartige 'Interpretationsmacht'", die er mit Böckenförde auf den Vorrang der Verfassung, den unbestimmten Charakter von Verfassungstexten und das "Fehlen eines anerkannten Kanons der Interpretationsmethode" zurückführt. Klar, "Die Würde des Menschen ist unantastbar" ist eben interpretationsbedürftiger als "Durch den Kaufvertrag wird der Verkäufer einer Sache verpflichtet, dem Käufer die Sache zu übergeben und das Eigentum an der Sache zu verschaffen." 

Und wenn es kein vorgegebenes Auslegungswerkzeug gibt, um den offen formulierten Verfassungstext anzuwenden, bleibt es notwendigerweise den Richterinnen und Richtern vorbehalten, sich eins zu überlegen. Das meinte schon der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht Dieter Grimm, als er schrieb: "In jedem Akt richterlicher Rechtsanwendung gehen [...] kognitive und volitive Elemente eine unauflösliche Verbindung ein." Insofern, meint auch Voßkuhle, gelte durchaus, was der frühere Chief Justice des US Supreme Court Charles Evans Hughes einst sagte: "We are under a Constitution, but the Constitution is what the judges say it is!"

Vertrauen durch Integration?

Gleichzeitig sei die verfassungsgerichtliche Entscheidungsfindung nicht mit bloßem Dezisionismus gleichzusetzen, betont Voßkuhle. Die Art und Weise, wie in Karlsruhe Juristinnen und Juristen unterschiedlichster Couleur miteinander stritten und um Entscheidungen rängen, unterscheide sich gravierend von den Mechanismen politischer Entscheidungsfindung. Und vielleicht liegt genau hier die entscheidende Komponente: Dass die Politik über die Jahrzehnte immer wieder kluge und verantwortungsbewusste Menschen an das Gericht entsandt hat, die es schafften, die viel beschworene integrative Kraft des Verfassungsrechts zu bewahren.

Ob das auch in den kommenden 75 Jahren so bleiben wird oder ob äußere Kräfte die Autorität des Gerichts erodieren lassen, kann heute niemand zuverlässig sagen. Man mag dem Gericht ersteres wünschen. Sicher ist nur, dass Herausforderungen auf das Gericht zukommen werden, rechtlich wie politisch. Man denke etwa an die Frage, ob eines Tages auch von der AfD benannte Richterinnen und Richter ans Gericht ziehen sollten – oder die Partei zuvor gar verboten wird. 

Solche Auseinandersetzungen haben zumindest das Potenzial, das noch immer hohe Vertrauen in das Gericht schwinden zu lassen. Dabei sind es gerade Akzeptanz und Vertrauen, die in Voßkuhles Augen dem Gericht seine Legitimation verleihen. Aktuell ist das Vertrauen laut einer YouGov-Umfrage im Auftrag der dpa noch hoch: Etwa zwei Drittel der Befragten gaben dabei an, dass sie dem Bundesverfassungsgericht eher oder voll und ganz vertrauen. Damit steht das Gericht im Vergleich zu anderen Verfassungsorganen recht gut da.

Doch dieses Vertrauen, meint Voßkuhle, beziehe das BVerfG nicht daraus, mit seinen Entscheidungen möglichst vielen gefallen zu wollen. "Sicherung des Vorrangs der Verfassung heißt vor allem Sicherung der Rechte der Minderheit und des Einzelnen gegen die Dominanz der Mehrheitsmeinung", schreibt der ehemalige Präsident. Ziel müsse es vor allem sein, "die Offenheit und Lernfähigkeit eines sich immer stärker ausdifferenzierenden gesellschaftlichen Systems zu erhalten". Es dürfe sich nicht in einer "kompromissorientierten wertbehafteten 'Grundrechtspolitik' des kleinsten gemeinsamen Nenners" erschöpfen. Wenn man dem Gericht heute gratuliert, darf man ihm dafür den nötigen Mut und ein glückliches Händchen wünschen.