Ein Tempolimit aus Karlsruhe

Das BVerfG weist den Antrag des früheren Abgeordneten Heilmann, der gegen die Verfahrensgestaltung des Heizungsgesetzes klagte, zurück. Dabei verschärft es die Anforderungen an die zeitliche Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren, erklärt Johannes Gallon.

Es ist das erwartete Grundlagenurteil geworden: Einstimmig wies das BVerfG am Donnerstag den Antrag des ehemaligen Abgeordneten Thomas Heilmann (CDU) im Organstreitverfahren zurück (Urteil vom 23. Juli 2026 - 2 BvE 4/23). Heilmann hatte dem Bundestag – und praktisch der damaligen Mehrheit der Ampelkoalition – eine Verletzung seiner verfassungsrechtlichen Abgeordnetenrechte durch das Gesetzgebungsverfahren zum Gebäudeenergiegesetz vorgeworfen. 

Dahinter verbirgt sich das sogenannte "Heizungsgesetz", mit dem der seinerzeitige Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) die Energiewende im Gebäudesektor hatte einleiten wollen. Die Ampelkoalition hatte im Juni 2023 ihren Gesetzentwurf nach einer ersten Lesung im Bundestag noch einmal grundlegend verändert, die entsprechenden Anträge jedoch erst wenige Tage vor der finalen Abstimmung im federführenden Ausschuss eingebracht. Einige Abgeordnete, unter ihnen Heilmann, waren der Meinung, die verbleibende Zeit sei viel zu kurz gewesen, um sich noch ein tragfähiges Bild von der finalen Gesetzesvorlage zu machen. 

Die nun ergangene Entscheidung des Zweiten Senats betrifft nur die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens, nicht die Inhalte des Gesetzes. Heilmann ist mit seinem Antrag zwar im Ergebnis gescheitert, doch der Zweite Senat etabliert mit seinem Urteil neue und weitreichende verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens im Bundestag. Der Senat geht damit nur scheinbar hinter seinen Beschluss aus dem Juli 2023 zurück, indem er dem Bundestag den Beschluss des Gebäudeenergiegesetzes zunächst in einer einstweiligen Anordnung untersagt hatte.

Das rechtliche und das politische Problem 

Das Gesetzgebungsverfahren ist zwar im Grundgesetz formalisiert, der Verfassungstext ist aber zurückhaltend. Textlich ausgearbeitet werden die Einbringung einer Gesetzesvorlage, der Gesetzesbeschluss im Bundestag, das Zustandekommen des Gesetzes im Bundesrat, Gegenzeichnung durch das zuständige Mitglied der Bundesregierung, Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und Verkündung im Bundesgesetzblatt. Wie ein Gesetz genau im Bundestag beraten werden soll, gibt die Verfassung aber bisher nicht vor. Diese Rolle nahm im Wesentlichen die Geschäftsordnung des Bundestages ein. Gleichzeitig haben die Abgeordneten verfassungsmäßige Rechte, deren Inhalt Gegenstand von Aushandlungen vor dem BVerfG ist. 

In der Praxis ist das Gesetzgebungsverfahren von einem engen Zusammenwirken zwischen Bundesregierung, Regierungsfraktionen und den Regierungsparteien geprägt, was auch im Urteil des BVerfG immer wieder deutlich wird. Dieses Zusammenwirken geschieht in der Regel im Informellen, d. h. ohne Beteiligung von Oppositionsabgeordneten und Öffentlichkeit. Um politische Änderungswünsche in die technische Form des Gesetzes zu übersetzen, sind Abgeordnete der Regierungsfraktionen bei Änderungsanträgen für Gesetze regelmäßig auf die Unterstützung der Bundesregierung angewiesen.

In dem informellen Dreieck aus Bundesregierung, Regierungsfraktionen und Regierungsparteien haben die Oppositionsabgeordneten regelmäßig das Nachsehen. Insbesondere in der schon seit Jahrzehnten etablierten Praxis, wenige Stunden vor entscheidenden Sitzungen der federführenden Ausschüsse Änderungsanträge mit mehr als hundert Seiten einzureichen, stellt alle Abgeordneten – aber insbesondere jene der Opposition – vor große Schwierigkeiten. Das Problem wurde bis zum Jahr 2023 in der Praxis des Bundestages bloß als politisches behandelt, und ist auch vom BVerfG lange Zeit nicht problematisiert worden.

Die verfahrene prozessuale Situation

Dies änderte sich 2023. Zunächst deutete der Zweite Senat im Januar 2023 in seinem Urteil zur Parteienfinanzierung subjektive Rechtspositionen für Abgeordnete auf eine angemessene Dauer der Gesetzgebungsverfahren an. Dies motivierte den Unionsabgeordneten Heilmann wenige Monate später, gegen das Verfahren zum politisch auch in der kriselnden Ampelkoalition umstrittene Gebäudeenergiegesetz nach Karlsruhe zu ziehen. Er führte unter anderem aus, dass die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens seine Rechte auf rechtzeitige Information verletze.

Der Zweite Senat stoppte in einer unterschiedlich bewerteten einstweiligen Anordnung die Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens und untersagte dem Bundestag, das Verfahren in der laufenden Sitzungswoche, der letzten vor der Sommerpause, abzuschließen. Eine rechtsmissbräuchliche Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens sei nicht auszuschließen, was den Stopp des Verfahrens rechtfertige. Das Gericht schien damals eine neue Rechtsposition für opponierende Abgeordnete etablieren zu wollen, bot aber gleichzeitig keine normative Begründung dafür an. Der Bundestag fasste den Gesetzesbeschluss dann erst im September 2023. 

BVerfG hatte das Problem selbst erledigt

Das Problem für den Senat im Hauptsacheverfahren war nun, dass nach seiner zwischenzeitlichen Intervention für den letztlich gefassten Gesetzesbeschluss unbestritten genügend Zeit zur Verfügung stand. Das BVerfG hatte das politische Problem durch die einstweilige Anordnung also praktisch selbst erledigt.

Gleichzeitig führte die politische Praxis dem Gericht die Reichweite seiner Entscheidungen vor Augen, als es in den umstrittenen Gesetzgebungsverfahren zum Klimaschutzgesetz 2024, der Reform der Schuldenbremse 2025 und zuletzt im Juli 2026 zur Reform der gesetzlichen Krankenversicherung und zu erneuten Reform des Gebäudeenergiegesetzes von Oppositionsabgeordneten unterschiedlicher Couleur angerufen wurde. Sie machten ebenfalls eine Verletzung ihrer Abgeordetenrechte aufgrund der jeweiligen Ausgestaltung der Gesetzgebungsverfahren geltend. Das Gericht wies die Anträge auf einstweilige Anordnung allesamt ab, obwohl sie durchaus mit dem Verfahren zum Gebäudeenergiegesetz vergleichbar waren. 

Die prozessuale Lösung

Die Problemlage, die das BVerfG nun in der Hauptsache des Heilmann-Verfahrens zu lösen hatte, bestand also aus mindestens drei Dimensionen: Erstens standen neue Rechte der Abgeordneten im Raum, die von den Oppositionsabgeordneten freudig genutzt worden, deren Anforderungen und Rechtsfolgen aber allen unklar waren. Zweitens stand im konkreten Gesetzgebungsverfahren genügend Zeit zur Information und politischen Auseinandersetzung zur Verfügung, zumindest nachdem das BVerfG selbst mit der einstweiligen Anordnung Fakten geschaffen hatte. Und drittens warfen die verschiedenen Anträge die Frage auf, was eigentlich die Rolle des BVerfG bei der Durchführung von Gesetzgebungsverfahren ist.

Der Zweite Senat fand eine elegante prozessuale Lösung, um mit der komplexen Problemlage umzugehen. Er wies den Antrag von Heilmann als unzulässig ab, weil er die Verletzung seiner Abgeordnetenrechte nicht hinreichend dargelegt habe. Damit musste sich der Senat nicht weiter mit den Wirkungen der eigenen Entscheidung auf das Gesetzgebungsverfahren beschäftigen – und nutze gleichzeitig den Anlass zu grundlegenden Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren im Bundestag. 

Die bittere Pointe für Heilmann: Das BVerfG machte die hinreichende Substantiierung einer Rechtsverletzung zur Zulässigkeitsvoraussetzung, deren Natur er selbst noch nicht hatte kennen können, da der Senat sie in der Entscheidung erst noch entwickeln musste.

Umfassende Konstitutionalisierung des Gesetzgebungsverfahrens 

Diesen Elefanten im Raum, also die Unklarheit der verfassungsrechtlichen Anforderungen, räumte das BVerfG dann bei der Gelegenheit allerdings nur teilweise mit ab. In 34 lehrbuchhaften Randnummern (Rn. 84–117) entwickelte der Zweite Senat verfassungsrechtliche Anforderungen an die Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren im Bundestag, ausgehend vom Abgeordnetenstatus aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, den das BVerfG unter Bezugnahme auf das Wort "verhandeln" in Art. 42 Abs. 1 GG anreicherte. Hieraus leitete es ein Recht der Abgeordneten ab, sich über die Beratungsgegenstände eine Meinung bilden und auf den Beschlussinhalt Einfluss nehmen zu können. Einschränkungen dieser Mitwirkungsrechte unterlägen verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsanforderungen, insbesondere der Verhältnismäßigkeit.

Dem Recht der Abgeordneten habe der Bundestag in erster Linie durch die entsprechende Ausgestaltung der Geschäftsordnung Rechnung zu tragen, die auch Gegenstand verfassungsgerichtlicher Kontrolle sei. Das BVerfG prüfe darüber hinaus auch die Anwendung der Geschäftsordnung in Gesetzgebungsverfahren insbesondere im Hinblick darauf, ob der Zweck, die parlamentarische Willensbildung zu ermöglichen, nicht gänzlich verfehlt werde. Die parlamentarische Willensbildung setzte auch ausreichend Zeit für die Abgeordneten voraus, um Informationen aufzunehmen und einen eigenen Standpunkt zu entwickeln. 

Anders als in der Ausgangsentscheidung zur Parteienfinanzierung im Januar 2023 arbeitete der Zweite Senat des BVerfG in seinem Urteil vom Donnerstag nicht mit einer untauglichen Formel zur Bestimmung einer angemessenen Zeit, sondern abstrahierte und typologisierte unterschiedliche Fälle, in denen die verfassungsrechtlichen Anforderungen noch gewahrt werden.

Dogmatisch macht das BVerfG eine Doppelbewegung: Es konkretisiert einerseits die Verfassung und führt rechtliche Bindungen für die Ausgestaltung der Gesetzgebungsverfahren ein, die bisher unbekannt waren. Damit stärkt es die Position von opponierenden Abgeordneten und bindet die Mehrheit bei der Verfahrensgestaltung. Gleichzeitig geht das Gericht in der Konkretisierung hinter die angedeuteten Maßstäbe aus dem Jahr 2023 zurück, die sich zwischenzeitlich als untauglich erwiesen haben. Was konkret bei der Ausgestaltung der Gesetzgebungsverfahren über die Möglichkeit zur öffentlichen Diskussion über eine gemeinsame Diskussionsgrundlage geschuldet wird, bleibt bei der ersten Lektüre des Urteils unklar.

BVerfG stärkt Abgeordnete – und sich selbst

Auch dem BVerfG scheinen die Tragweite der Entscheidung und die weiterhin bestehende Unklarheit der Maßstäbe selbst bewusst zu sein, indem es en passant politisch besonders umstrittene Fragen wie die Notwendigkeit einer öffentlichen Anhörung, das Anhängen sachfremder Gesetzesänderungen an ein Gesetzgebungsverfahren oder die Praxis der Vorbereitung von Änderungsanträgen der Regierungsfraktionen durch die Bundesregierung für unproblematisch erklärte.

Möglicherweise liegt der Schlüssel in der Konzeption des Zweiten Senats auch hier im Prozessrecht. Das BVerfG führte vor zwei Wochen auch im Kontext beschleunigter Gesetzgebungsverfahren neue Voraussetzungen an einstweilige Anordnungen ein, wonach verfassungsrechtliche Argumente vor Erhebung entsprechender Anträge vorher im Gesetzgebungsverfahren artikuliert werden müssen. Beobachten lässt sich auch hier eine Doppelbewegung: während das Gericht die subjektiven Rechte der Abgeordneten erweitert, schränkt es den Zugang zum Rechtsschutz (scheinbar) ein.

Auch wenn Thomas Heilmann vor dem BVerfG im Verfahren unterlag, hat er in der Sache gewonnen. Die Bedeutung des Urteils des Zweiten Senats für die zeitliche Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren ist nicht zu unterschätzen. Das BVerfG hat mit dem Urteil die politische Frage der Gestaltung von Gesetzgebungsverfahren zu einer verfassungsrechtlichen gemacht. Und es hat damit neben der Position der Oppositionsabgeordneten auch die eigene Position gestärkt, indem es sich offenhält, die Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren an weiterhin offenen Maßstäben zu prüfen.