"Die 5%-Klausel hat zur Radikalisierung beigetragen"

Der frühere BVerfG-Präsident Hans-Jürgen Papier plädiert für eine Absenkung der 5%-Hürde bei Bundestagswahlen. Im Gespräch erläutert er, warum er die Wahlrechtsgleichheit aktuell gefährdet sieht und die Lehren aus Weimar für missverstanden hält.

beck-aktuell: Herr Professor Papier, Sie waren Präsident des Bundesverfassungsgerichts, das die Fünf-Prozent-Hürde lange Zeit mit der Sicherung der Funktionsfähigkeit des Parlaments gerechtfertigt hat. Nun fordern Sie eine Absenkung dieser Hürde. Was hat sich aus Ihrer Sicht so grundlegend verändert, dass diese Rechtfertigung heute weniger tragen soll?

Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier: In der Diskussion, sei es in den Medien oder in der Fachöffentlichkeit, wird häufig so getan, als sei die Fünf-Prozent-Sperrklausel im deutschen Wahlrecht etwas Unumstößliches, das über Jahrzehnte die politisch-parlamentarische Stabilität dieses Landes gewährleistet hätte und nun ohne Grund infrage gestellt würde. Eine solche Annahme verkennt meines Erachtens aber die verfassungsrechtlichen Vorgaben wie auch die tatsächlichen Verhältnisse. 

Es geht nicht darum, rechtfertigen zu müssen, warum die Sperrklausel abgesenkt werden sollte. Umgekehrt ist es stets rechtfertigungsbedürftig, wenn man an der Sperrklausel in ihrer gegenwärtigen Höhe festhalten will. Sowohl im Hinblick auf die rechtlichen Voraussetzungen unserer Verfassung als auch in tatsächlicher Hinsicht halte ich ein Überdenken dieser Hürde für notwendig.

beck-aktuell: Das heißt, Sie verstehen Ihren Vorschlag nicht nur als rechtspolitische Präferenz, sondern auch als verfassungsrechtlich geboten?

Papier: Ja, so ist es. Das Grundgesetz stellt verfassungsrechtliche Wahlrechtsgrundsätze auf. Dazu gehört die Wahlrechtsgleichheit, die elementar und existenziell für eine Demokratie ist. Die Wählerstimme muss sowohl hinsichtlich ihres Zählwerts als auch bei der Verhältniswahl hinsichtlich ihres Erfolgswerts für alle gleich sein. Das Bundesverfassungsgericht betrachtet die Wahlrechtsgleichheit in ständiger Rechtsprechung als einen sehr strikten Grundsatz. Ausnahmen sind nur zulässig, um das mit der Wahl verfolgte Ziel zu erreichen.

"Das Ziel ist zuerst die Repräsentation der Wählerschaft"

beck-aktuell: Welches Ziel ist das?

Papier: In erster Linie natürlich die Repräsentation des Willens der Wählerschaft. Damit verträgt sich eine Sperrklausel eigentlich nicht. Zugleich gibt es aber ein zweites Ziel: die Etablierung eines funktionsfähigen Repräsentativorgans, das in der Lage ist, auch eine handlungsfähige Regierung hervorzubringen. 

Hier setzt die traditionelle Argumentation an. Man sagt, eine Sperrklausel sei notwendig, um eine Zersplitterung des Parlaments zu verhindern. Genau diese Annahme muss aber immer wieder daraufhin überprüft werden, ob sie unter den tatsächlichen Bedingungen der Gegenwart noch zutrifft.

beck-aktuell: Sie sehen also die Gewichtung zwischen demokratischer Repräsentation und Funktionsfähigkeit des Parlaments heute anders?

Papier: Ja, ich meine, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse geändert haben. Ich will dazu ein paar Zahlen nennen: Bei der vergangenen Bundestagswahl hat die Fünf-Prozent-Hürde dazu geführt, dass 6,8 Millionen Stimmen letztlich wertlos waren. Das entspricht 14 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen. Man muss sich diese Größenordnung einmal vergegenwärtigen: Ein so großer Teil der Wählerschaft hat faktisch ohne parlamentarische Repräsentation abgestimmt. Mit einer Drei-Prozent-Klausel wären bei der vergangenen Bundestagswahl dagegen nicht mehr 14 Prozent, sondern nur noch 4,3 Prozent der Stimmen ohne parlamentarische Wirkung geblieben.

"Eine schwere Regierungsbildung ist noch keine Zersplitterung des Parlaments"

beck-aktuell: Und Sie sähen keine Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Parlaments?

Papier: Die entscheidende Frage lautet: Wäre dadurch eine Zersplitterung eingetreten? Das halte ich für absurd. Von den Parteien, die an der Fünf-Prozent-Hürde gescheitert sind, wären lediglich zwei in den Bundestag eingezogen, nämlich das BSW und die FDP mit 4,9 beziehungsweise 4,3 Prozent. Danach kommt bereits ein deutlicher Abstand zu den eigentlichen Klein- oder Splitterparteien. Deshalb halte ich es für ein oft unreflektiert verwendetes Totschlagsargument, wenn behauptet wird, eine Fünf-Prozent-Klausel sei zwingend erforderlich, um eine Zersplitterung des Bundestages zu verhindern.

beck-aktuell: Gleichzeitig sehen wir aber eine schwieriger werdende Regierungsbildung. Nach der vergangenen Bundestagswahl wurde lange gezittert, ob FDP oder BSW den Einzug schaffen. Dann wäre eine Koalition von Union und SPD ohne dritten Partner nicht mehr möglich gewesen.

Papier: Das ist richtig. Aber die bloße Erschwerung der Regierungsbildung ist nicht dasselbe wie eine Zersplitterung des Parlaments. Demokratie muss zunächst Repräsentation ermöglichen. Die Frage ist deshalb, ob die Nachteile der hohen Sperrklausel noch in einem angemessenen Verhältnis zu ihrem Nutzen stehen.

"Die Weimar-Argumentation verkennt die Unterschiede"

beck-aktuell: Die Sperrklausel gilt als Lehre aus der Weimarer Republik. Viele sehen heute Parallelen zu deren Spätphase: sinkendes Vertrauen in Staat und Regierung, Schwierigkeiten bei der Regierungsbildung und deshalb ein Erstarken populistischer Kräfte. Warum plädieren Sie gerade jetzt für eine Absenkung?

Papier: Weil die Berufung auf Weimar die tatsächlichen Unterschiede zwischen damals und heute verkennt. Natürlich ist es richtig, eine totale Zersplitterung des Parlaments zu verhindern. Doch bei einer Drei-Prozent-Hürde droht das keineswegs. Die Parteienlandschaft würde lediglich etwas breiter, vielleicht auch etwas bunter. Aber Vielfalt steigert den Wettbewerb. 

Die Parteienlandschaft, die die Bundesrepublik jahrzehntelang geprägt hat, hat sich mittlerweile grundlegend verändert. Die früheren Volksparteien haben große Teile ihrer Wählerschaft verloren. Dadurch sind Repräsentationslücken entstanden. Und mangels attraktiver Alternativen innerhalb des demokratischen Parteienspektrums der Mitte konnten radikale Parteien an Einfluss gewinnen. Die Entstehung neuer Parteien der Mitte sollte deshalb eher gefördert als behindert werden.

beck-aktuell: Sie sehen also gerade in der Öffnung des Parteiensystems eine Antwort auf den Erfolg radikaler Parteien?

Papier: Ja. Demokratie bedeutet politisch gesprochen die Möglichkeit des Souveräns, also des Wahlvolks, Veränderungen herbeizuführen. Opposition muss Regierung werden können und Regierung Opposition. Das ist eine Grundidee demokratischer Ordnung.

Unter der Herrschaft der Fünf-Prozent-Klausel haben wir über lange Zeit eine gewisse Erstarrung erreicht. Die Gründung und Etablierung neuer Parteien der Mitte wurde eher behindert. Das hat meines Erachtens dazu beigetragen, dass wir heute sowohl eine Radikalisierung als auch eine Verhärtung des Parteiensystems erleben.

"Die Sperrklausel darf nicht selbst Dysfunktionalität erzeugen"

beck-aktuell: Nun haben sich aber trotz der Fünf-Prozent-Hürde in den vergangenen Jahrzehnten durchaus neue Parteien etabliert, etwa die Grünen, die PDS beziehungsweise die Linke, oder die AfD. Spricht das nicht gegen die These eines geschlossenen Systems?

Papier: Ganz so einfach ist es nicht. Die damalige PDS ist bei der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl gerade deshalb in den Bundestag gelangt, weil das Bundesverfassungsgericht eingegriffen hat. Das Gericht hat damals zwar nicht die Fünf-Prozent-Klausel aufgehoben, aber für die Wahl Ausnahmeregelungen veranlasst, die der Partei den Einzug ermöglichten.

Hinzu kommt die Grundmandatsklausel. Auch sie ist ein wichtiges Korrektiv, um Parteien mit starker regionaler Verankerung eine Chance zu geben. Das zeigt doch, dass die Sperrklausel immer wieder relativiert werden musste. Deshalb stellt sich die Frage immer wieder neu, ob eine Fünf-Prozent-Klausel mit dem strikten Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit wirklich in Einklang gebracht werden kann.

beck-aktuell: Wenn das Problem die große Zahl verlorener Stimmen ist: Wären Alternativen wie Ersatzstimmen oder Präferenzwahlsysteme nicht konsequenter?

Papier: Diese Vorschläge werden immer wieder gemacht. Ich bin allerdings skeptisch. Unser Wahlsystem ist schon jetzt recht kompliziert und für viele Bürger nicht leicht durchschaubar. Mit Ersatzstimmen würde es meines Erachtens noch intransparenter. Ein Bürger muss ungefähr wissen können, welche politische Richtung er mit seiner Stimme unterstützt. Wenn dann zusätzliche Ersatzstimmen hinzukommen, wird das immer schwieriger nachvollziehbar.

Ein Mehrheitswahlsystem wäre denkbar und auch verfassungsrechtlich möglich. Allerdings zeigt das Beispiel des Vereinigten Königreichs, dass dieses keineswegs automatisch stabile Regierungsverhältnisse garantiert. Stabilität hängt eben nicht nur vom Wahlsystem ab, sondern auch von den Parteien selbst.

"Die Fünf-Prozent-Klausel ist vielleicht zulässig, aber nicht geboten"

beck-aktuell: Wenn das Bundesverfassungsgericht heute erneut über die Fünf-Prozent-Hürde entscheiden müsste, wie würde es urteilen?

Papier: Darüber möchte ich nicht spekulieren. Die Fünf-Prozent-Klausel ist bislang vom Bundesverfassungsgericht als zulässig angesehen worden. Gleichzeitig hat das Gericht aber immer betont, dass die Rechtfertigung unter den jeweiligen tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen stets neu geprüft werden muss.

Wichtig ist mir etwas anderes: Die Fünf-Prozent-Klausel mag verfassungsrechtlich nach wie vor zulässig sein, sie ist aber nicht geboten. Eine Absenkung wäre verfassungsrechtlich ohne Weiteres möglich. Ob man sie politisch für zweckmäßig hält, ist eine andere Frage. Ich persönlich halte eine Absenkung für sinnvoll, für geboten und für gerecht.

beck-aktuell: Herr Professor Papier, vielen Dank für das Gespräch!

Das ausführliche Interview hören Sie auch in Folge 105 von Gerechtigkeit & Loseblatt, dem Podcast von NJW und beck-aktuell.