Zwei Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag verfassungswidrig

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat drei Popularklagen gegen den Glücksspielstaatsvertrag weitgehend abgewiesen. So sei unter anderem die Beschränkung der Zahl der zu vergebenden Sportwettenkonzessionen nicht zu beanstanden. Allerdings sei es mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, dass die vertraglich bestimmte Zahl der Wettkonzessionen im Nachhinein durch einen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz abgeändert werden könne. Außerdem sei auch die Ermächtigung des Glücksspielkollegium der Länder zum Erlass einer Werberichtlinie verfassungswidrig (Entscheidung vom 25.09.2015, Az.: Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14 und Vf. 10-VII-14).

Popularklagen gegen Glücksspielstaatsvertrag

Die Antragsteller rügten, das verschiedene Bestimmungen des zum 01.07.2012 geänderten Glücksspielstaatsvertrags gegen die Bayerische Verfassung (BV) verstießen. So beanstandeten sie den Erlass überregionaler, bundesweit wirksamer Verwaltungsakte durch Aufsichtsbehörden einzelner Bundesländer im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a GlüStV und die Erteilung gebündelter Verwaltungsakte im Rahmen des § 19 Abs. 2 GlüStV als Eingriff in die bundesstaatliche Kompetenzordnung und Verstoß gegen das Demokratieprinzip. Dass der Glücksspielstaatsvertrag erst nach neun Jahren gekündigt werden könne, verstoße ebenfalls gegen das Demokratieprinzip. Außerdem monierten die Antragsteller, die Beschränkung der Konzessionen für Sportwetten auf höchstens 20 (§ 4a Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 10a Abs. 3 GlüStV) und der Zahl der Wettvermittlungsstellen auf höchstens 400 (§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV) sei unionsrechtswidrig und verletze als objektive Berufswahlregelung unter anderem das Grundrecht des Art. 101 BV. Auch die allgemeinen Werbebeschränkungen im Glücksspielstaatsvertrag (§ 5 GlüStV) und die speziell für die Werbung an Spielhallen geltenden Regelungen (§ 26 Abs. 1 GlüStV) verletzten in mehrfacher Hinsicht die Bayerische Verfassung, so die Antragsteller. Die vom Glücksspielkollegium erlassene Werberichtlinie sei als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt verfassungswidrig und nicht geeignet, die Berufsfreiheit wirksam zu beschränken. Zudem machten die Antragsteller verfassungsrechtliche Einwände gegen das Glücksspielkollegium geltend.  

VerfGH: Kündigungsmöglichkeit erst nach neun Jahren ausnahmsweise verfassungskonform  

Der VerfGH hat die Popularklagen weitgehend abgewiesen. Soweit sie sich gegen die vom Glücksspielkollegium der Länder beschlossene Werberichtlinie wendeten, seien sie bereits unzulässig. Rechtsnormen, die von einer Gemeinschaftseinrichtung der Bundesländer erlassen und nicht in bayerisches Landesrecht transformiert worden seien, könnten nicht mit der Popularklage nach Art. 98 Satz 4 BV angegriffen werden. Im Übrigen hat der VerfGH die Klagen weitgehend für unbegründet erachtet. Der Freistaat Bayern sei grundsätzlich zum Abschluss des neuen Glücksspielstaatsvertrags berechtigt gewesen. Es sei nicht zu beanstanden, dass dieser Vertrag frühestens nach Ablauf von neun Jahren zum 30.06.2021 außer Kraft tritt und erst anschließend gekündigt werden kann. Das Demokratieprinzip (Art. 2 BV) verlange nicht, dass ein Staatsvertrag noch innerhalb der laufenden Legislaturperiode oder zumindest sogleich nach dem Zusammentritt eines neu gewählten Landtags kündbar sein muss. Enthalte der Vertrag eine umfassende Regelung auf einem wichtigen Gebiet der Landesgesetzgebung, sei eine über fünf Jahre hinausreichende Bindung aber nur ausnahmsweise zulässig, zum Beispiel dann, wenn eine aufwendige Organisationsstruktur geschaffen oder ein neues Regelungsmodell erprobt werden soll und dafür eine längere Aufbau-, Versuchs- oder Beobachtungsphase vereinbart wird. Laut VerfGH liegt ein solcher Ausnahmefall hier vor. Der Glücksspielstaatsvertrag ziele auf eine (erstmalige) Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts und verfolge dazu ein Regelungskonzept, das nur schrittweise über einen längeren Zeitraum hinweg umgesetzt werden könne.  

Demokratischer Legitimationszusammenhang gewahrt 

Nach Ansicht des VerfGH sind auch die Regelungen über das ländereinheitliche Verfahren bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse und der Ausübung der Glücksspielaufsicht (§ 9a GlüStV) sowie über die Bündelung der Erlaubnisverfahren für gewerbliche Spielvermittler, die in allen oder mehreren Bundesländern tätig werden wollen (§ 19 Abs. 2 GlüStV), verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der auch bei einer intraföderalen Zuständigkeitskonzentration notwendige demokratische Legitimationszusammenhang bleibe gewahrt, weil die länderübergreifend tätigen Vollzugsbehörden an die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gebunden seien, das seinerseits aus weisungsunterworfenen Vertretern der Bundesländer bestehe. Dass das einzelne Bundesland gegenüber den (Mehrheits-)Entscheidungen des Glücksspielkollegiums kein Vetorecht besitze, sei verfassungsrechtlich hinnehmbar, weil es nur um den administrativen Vollzug eines staatsvertraglichen Regelwerks gehe, bei dem keine Entscheidungen von erheblichem politischem Gewicht zu treffen seien.  

Kontingentierung der Sportwettenkonzessionen gerechtfertigt 

Die Kontingentierung der Sportwettenkonzessionen und der Erlaubnisse für die zugehörigen Wettvermittlungsstellen ist laut VerfGH mit der Bayerischen Verfassung vereinbar, soweit die jeweilige Zahl durch den Staatsvertrag auf 20 (§ 4a Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 10a Abs. 3 GlüStV) beziehungsweise durch das Landesgesetz auf 400 (§ 10a Abs. 5 Satz 1 GlüStV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV) begrenzt worden sei. Die Kontingentierung verfolge insbesondere mit der Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht und der wirksamen Suchtbekämpfung ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Die Limitierung der Wettkonzessionen und Vermittlungserlaubnisse sei auch erforderlich, weil nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Beurteilung des Gesetzgebers kein milderes Mittel zur Verfügung stehe, mit dem sich die Ziele des § 1 GlüStV ebenso umfassend und effektiv erreichen ließen. Ein bloßer Genehmigungsvorbehalt ohne zahlenmäßige Begrenzung könnte auf längere Sicht zu einer erheblichen Vermehrung der Sportwettenangebote führen, sodass die Suchtgefahr ansteigen und die ordnungsbehördliche Überwachung erschwert würde. Auch die Tatsache, dass in anderen Glücksspielsektoren, zum Beispiel bei den Pferdewetten, lediglich subjektive Berufszugangsbeschränkungen bestehen und auf eine Kontingentierung der Erlaubnisse verzichtet wird, lasse nicht den Schluss zu, dass das für Sportwetten angestrebte Schutzniveau bereits mit einer weniger restriktiven Regelung erreichbar wäre. Eine unzumutbare Belastung der privaten Anbieter sei nicht gegeben.  

Ermächtigung der Ministerpräsidentenkonferenz zu (Neu-)Festlegung des Kontingents für Wettkonzessionen indes verfassungswidrig

Allerdings beanstandet der VerfGH es als verfassungswidrig, dass die vertraglich bestimmte Zahl der Wettkonzessionen im Nachhinein durch einen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz (§ 4a Abs. 3 Satz 2 GlüStV) abgeändert werden könne. Die Ermächtigung der Ministerpräsidentenkonferenz zu einer verbindlichen (Neu-)Festlegung der Zahl der zu vergebenden Konzessionen für Sportwetten verstoße gegen das bundes- und landesverfassungsrechtliche Gebot, dass es auch bei föderalem Zusammenwirken der Bundesländer möglich bleiben muss, einen außenwirksamen Hoheitsakt dem jeweiligen Land zuzurechnen. Die Ermächtigung sei daher mit dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) nicht vereinbar. Anders als beim bloßen Vollzug inhaltlich übereinstimmender Landesrechtsnormen, der in den oben aufgezeigten Grenzen durch eine für alle beteiligten Länder zuständige Behörde erfolgen könne, dürfe eine Gemeinschaftseinrichtung der Länder – zumindest für den Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung – nicht zu einer ländereinheitlichen Normsetzung ermächtigt werden. Zudem enthalte der Glücksspielstaatsvertrag keine Hinweise zu den Kriterien, anhand derer die Änderungskompetenz ausgeübt werden soll. Die festgestellte Verfassungswidrigkeit des § 4a Abs. 3 Satz 2 GlüStV erfasse auch Art. 8 Nr. 5 Alt. 2 AGGlüStV, wonach die Zahl der Wettvermittlungsstellen durch Rechtsverordnung des Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr erhöht oder gesenkt werden könne. Denn diese Regelung habe allein den Zweck, für den Fall eines Abänderungsbeschlusses der Ministerpräsidentenkonferenz im Hinblick auf die Konzessionen eine unverzügliche Anpassung der Zahl der Wettvermittlungsstellen zu ermöglichen.  

Differenziertes Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel in § 5 Abs. 3 GlüStV verfassungskonform  

Auch die allgemeinen Werbevorschriften des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV sind nach Ansicht des VerfGH nicht in vollem Umfang mit der Bayerischen Verfassung vereinbar. § 5 Abs. 3 GlüStV sei allerdings verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorschrift enthalte ein grundsätzliches Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen (Satz 1) verbunden mit der Ermächtigung, im ländereinheitlichen Verfahren (Satz 4) Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 zu erlauben (Satz 2), wobei unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen Werbung für darauf bezogene Sportwetten im Fernsehen unzulässig bleibe (Satz 3). Die in diesen Regelungen enthaltenen Differenzierungen seien sachlich gerechtfertigt. Insbesondere habe der Gesetzgeber das totale Fernseh- und Internetwerbeverbot für Geldautomaten- und Casinospiele als erforderlich ansehen dürfen, weil diese Glücksspielformen – auch im Vergleich zu Lotterien und Sportwetten – nach bisher gewonnenen Erkenntnissen ein besonders hohes Suchtpotenzial aufweisen.  

Ermächtigung zu Erlass einer Werberichtlinie verstößt aber gegen Rechtsstaatsprinzip  

Hingegen verstoße die Ermächtigung des § 5 Abs. 4 GlüStV zum Erlass einer Werberichtlinie gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Die Regelung verstoße – wie schon die Vorschrift des § 4a Abs. 3 Satz 2 GlüStV – gegen das aus dem Grundgesetz und aus der Bayerischen Verfassung abzuleitende Gebot, dass es auch bei föderaler Kooperation möglich sein müsse, die von den Bundesländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte, soweit ihnen Außenwirkung zukomme, einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergesamtheit zuzurechnen.  

Spezielle Werbebeschränkungen für Spielhallen verfassungsgemäß  

Schließlich sieht der VerfGH auch keinen Grund, die in § 26 Abs. 1 GlüStV enthaltenen speziellen Werbebeschränkungen für Spielhallen zu beanstanden. Sie verstießen weder gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot noch gegen Grundrechte der Bayerischen Verfassung. Danach dürfe von der äußeren Gestaltung einer Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen. Ebenso wenig dürfe durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. Die genaue Reichweite des Werbeverbots bei der äußeren Gestaltung von Spielhallen lasse sich durch Auslegung hinreichend bestimmen. Mit der Regelung, die der Suchtprävention diene, würden die Spielhallenbetreiber nicht in unzumutbarer Weise in ihrer wirtschaftlichen Entfaltung eingeschränkt.