Können die Grünen für den Bundestag klagen?

Im Streit zwischen Landwirtschaftsminister Rainer und den Grünen vor dem BVerfG geht es nur am Rande um die Stoffstrombilanzverordnung. Dahinter stehen fundamentale Fragen zur Gewaltenteilung und Klagerechten der Opposition, erklärt Tobias Konrad.

Schildert man lediglich den Gang der Ereignisse im Juli 2025, klingt es nicht unbedingt nach einem Einschnitt in die Demokratie: Mit einer Aufhebungsverordnung hat Bundeslandwirtschaftsminister Alois Rainer (CSU) damals die Stoffstrombilanzverordnung (StoffBilV) außer Kraft gesetzt. Er begründete diesen Schritt als Maßnahme zur Entbürokratisierung, weil die Landwirtschaft dadurch von Nachweispflichten befreit werde. Auf den ersten Blick wirkt der Vorgang wie eine gewöhnliche Frage aus der Landwirtschaftspolitik und alltäglicher Ministerialverwaltung.

Außergewöhnlich war die politische Reaktion der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag: Sie bezeichnete die Aufhebung der Verordnung als "eklatanten Verstoß gegen die Rechte des Parlaments" und als "trumpeske Anmaßung". Diesen politischen Streitpunkt hat die Grünen-Fraktion vor das BVerfG getragen, indem sie Anfang August 2025 ein Organstreitverfahren gegen den Bundeslandwirtschaftsminister eingeleitet hat. Zudem ist ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Die Argumentation deutet an, dass das Verfahren Grundfragen im Verhältnis von Parlament und Regierung aufwirft. Denn die aufgehobene StoffBilV ist rechtlich in mehrfacher Hinsicht ein Sonderfall.

Besonderheiten: Beteiligungsvorbehalt und Erlasspflicht

In der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der StoffBilV in § 11a Abs. 3 Düngegesetz (DüngeG) hat sich der Bundestag eine Zuleitung der Verordnung sowie die Möglichkeit, diese zu ändern oder abzulehnen, vorbehalten. Dieser Beteiligungsvorbehalt ist die erste Besonderheit der StoffBilV.

Parlamentarische Mitwirkungsrechte an der Verordnungsgebung sind keine verfassungsrechtliche Selbstverständlichkeit, sondern eine staatspraktische Vorkehrung. Der maßgebliche Art. 80 Abs. 1 GG regelt nur die initiale Ermächtigung für Rechtsverordnungen. Eine mögliche erneute Beteiligung des Bundestags an der Verordnungsgebung spielt erst nachgelagert eine Rolle. Diese Teilhabe kann in der Ermächtigungsgrundlage beispielsweise als Anhörungsvorbehalt oder Zustimmungsvorbehalt ausgestaltet sein. Das BVerfG hat derartige Gestaltungen in der Vergangenheit als bloßes Minus zur vollen Delegation für zulässig erachtet.

Hinzu kommt als zweite Besonderheit, dass das DüngeG den Erlass der StoffBilV nicht in das sonst übliche Verordnungsermessen der Exekutive gestellt hat. Stattdessen besteht nach dem Wortlaut des DüngeG eine Erlasspflicht.

Wie weit reicht das Beteiligungsrecht?

Das BVerfG wird in seiner Verhandlung klären müssen, ob Landwirtschaftsminister Rainer gegen den Beteiligungsvorbehalt und die Erlasspflicht verstoßen hat. Die eigentliche Schwierigkeit liegt dabei weniger in den tatsächlichen Vorgängen: Der Bundestag wurde an der Aufhebung nicht beteiligt und vieles spricht dafür, dass die ersatzlose Aufhebung einer Verordnung der Erlasspflicht widerspricht.

Die Schwierigkeit des Rechtsstreits liegt an einer anderen Stelle, nämlich in der Maßstabsbildung. Es ist nicht eindeutig, inwieweit sich die Ermächtigung im DüngeG überhaupt auf die Aufhebung der Verordnung bezieht. Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass die besonderen Maßgaben der parlamentarischen Mitwirkung nur auf die Erlasskonstellation zugeschnitten sind. Käme das BVerfG zu dem Schluss, dass die Ermächtigungsgrundlage die Aufhebung gar nicht erfasst, wäre der Antrag abzuweisen. Eine im Organstreit justiziable Rechtsverletzung läge nicht vor. 

Was kann eine Fraktion überhaupt in Karlsruhe einklagen?

In der Auseinandersetzung mit der Ermächtigungsgrundlage wird es sich in der mündlichen Verhandlung auch darum drehen, ob die Vorgaben des DüngeG überhaupt verfassungsrechtlich relevant sind. Denn das Organstreitverfahren dient nicht der allgemeinen Rechtmäßigkeitskontrolle staatlichen Handelns, sondern dem Schutz verfassungsrechtlicher Organrechte.

Der Beteiligungsvorbehalt und die Erlasspflicht sind normhierarchisch nur im einfachen Recht verankert. Der Zweite Senat muss also klären, ob die parlamentarische Mitwirkung und die Erlasspflicht darüber hinaus einen verfassungsrechtlichen Stellenwert besitzen: Handelt es sich lediglich um einfachgesetzliche Verfahrensregeln, die der Gesetzgeber jederzeit ändern kann? Oder konkretisieren sie ein verfassungsrechtlich abgesichertes Recht des Parlaments auf Mitwirkung und Kontrolle?

BVerfG könnte neues Organrecht schöpfen

Die bisherige Rechtsprechung des BVerfG versteht Art. 80 Abs. 1 GG vor allem als objektive Schranke für den Gesetzgeber. Das Parlament soll seine Verantwortung selbst wahrnehmen und entscheiden, welche Fragen durch Rechtsverordnungen geregelt werden. Dieser Zusammenhang wird griffig als "Selbstentscheidungsformel" bezeichnet. Er bezieht seine historischen Wurzeln aus der Gefahr einer parlamentarischen Selbstentmachtung, in der die Exekutive als Ersatzgesetzgeber agiert. Die Grünen werden versuchen, aus dieser Pflichtendimension auch eine gegenläufige Rechtsposition des Bundestags herzuleiten. 

Vereinfacht formuliert lautet das Argument: Wirksamer Schutz vor parlamentarischer Selbstentmachtung setzt eine einklagbare Rechtsposition voraus. Auf diese Rechtsposition des Gesamtparlaments will sich die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Wege der gesetzlichen Prozessstandschaft berufen. Folgt das BVerfG dieser Sichtweise, zeichnen sich erhebliche Folgen über den Einzelfall hinaus ab. Art. 80 GG wäre von der Schranke für den Gesetzgeber zu einem justiziablen Kontrollrecht umgedeutet. Die mündliche Verhandlung könnte so zur Schöpfung eines neuen Organrechts führen.

Das Organstreitverfahren dient als kontradiktorisches Verfahren in besonderer Weise der politischen Streitschlichtung. Das BVerfG bestimmt mit der Handhabung seines Entscheidungszugriffs daher auch stark über seine eigene Rolle im politischen Prozess. Gerade daher wird die Bereitschaft des Gerichts, ein neues Organrecht zu entwickeln, zu den zentralen Fragen der Verhandlung gehören.

Gewaltenteilung im Gleichgewicht

Entscheidend dafür wird sein, welche Stellung das Gericht Art. 80 GG im Verhältnis von regierungstragender Parlamentsmehrheit und Opposition zumisst. Nach der bisherigen Linie weist Art. 80 GG die parlamentarische Verantwortung für die Verordnungsgebung der Parlamentsmehrheit zu. Durch die Anerkennung eines Organrechts, das die Parlamentsminderheit als Instrument der Rechtsaufsicht über die Exekutive nutzen kann, könnte das gewaltenteilige Gleichgewicht in Schieflage geraten. Das BVerfG hat es bisher auch sorgsam vermieden, aus dem Grundsatz effektiver Opposition neue Organrechte zu kreieren.

Außerdem spricht ein systematischer Einwand gegen ein solches Klagerecht des Bundestags: Das klassische Minderheitenrecht wäre die abstrakte Normenkontrolle auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestags. In dieser Verfahrensart könnten die Rechtsfragen um die Aufhebung der StoffBilV umfassend geklärt werden. Allerdings fehlt der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im aktuellen Bundestag das nötige Antragsquorum, weshalb sie auf das Organstreitverfahren ausweichen musste. Der Zweite Senat wird sich daher auch damit befassen, ob die Umgehung der strengeren Antragsvoraussetzungen der abstrakten Normenkontrolle der Konstruktion eines neuen Organrechts entgegensteht. Auch diese Überlegung reicht über den konkreten Rechtsstreit hinaus. Eine ähnliche Vorgehensweise wird nämlich auch für das Haushaltsrecht diskutiert, um ein Kontrollrecht über die Schuldenregelungen des Grundgesetzes zu schaffen.

Die Verhandlung dürfte deshalb weit über die Zukunft der StoffBilV hinausweisen. Es wird um die grundsätzlichen Fragen gehen, ob Art. 80 GG lediglich objektive Pflichten des Gesetzgebers begründet oder ob daraus auch gerichtlich durchsetzbare Rechte des Bundestags folgen können. Die Antwort hierauf wird künftige Organstreitverfahren und die Dogmatik des Art. 80 GG prägen.