Das Bundesverfassungsgericht hat das sogenannte OMT-Programm der Europäischen Zentralbank zum Ankauf von Staatsanleihen kriselnder Eurostaaten in der Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof (BeckRS 2015, 80776) gebilligt. In dieser Auslegung stelle das Programm mit Blick auf die vom EuGH eingezogenen Begrenzungen keine offensichtliche Überschreitung der Kompetenzen der Europäischen Zentralbank dar. Auch die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages sei nicht gefährdet. Bundesregierung und Bundestag hätten aber eine Beobachtungspflicht (Urteil vom 21.06.2016, Az.: 2 BvR 2728/13 bis 2 BvR 2731/13 und 2 BvE 13/13).
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EuGH billigte OMT-Programm
Die Verfassungsbeschwerden und das Organstreitverfahren richteten sich gegen das sogenannte OMT-Programm ("Outright Monetary Transactions") der EZB. Der EZB-Rat hatte am 06.09.2012 beschlossen, dass das Europäische System der Zentralbanken Staatsanleihen kriselnder Eurostaaten in unbegrenzter Höhe auf dem Sekundärmarkt aufkaufen kann. Das BVerfG (BeckRS 2014, 46922) legte die Sache dem EuGH vor. Es sah gewichtige Gründe dafür sprechen, dass der OMT-Beschluss das EZB-Mandat für die Währungspolitik überschreitet sowie gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstößt, hielt aber eine primärrechtskonforme Auslegung für möglich. Der EuGH (BeckRS 2015, 80776) erachtete das EZB-Programm für europarechtskonform. Er qualifizierte das Programm als währungspolitische Maßnahme und verneinte mit Blick auf eingezogene Begrenzungen auch einen Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung.
BVerfG folgt EuGH - OMT-Beschluss in EuGH-Auslegung kein ultra-vires-Akt
Das BVerfG hat die Verfassungsbeschwerden und die Organklage teilweise als unzulässig verworfen und im Übrigen als unbegründet zurückgewiesen. Dass die Bundesregierung und der Bundestag hinsichtlich des OTM-Beschlusses untätig geblieben sind, verletze die Beschwerdeführer nicht in ihrem Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Auch werde die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestags nicht beeinträchtigt. Das BVerfG folgt in seiner Entscheidung der Auslegung des OMT-Beschlusses durch den EuGH. Zwar erhebt es einige Einwände gegen dessen Auslegung, der EuGH habe damit aber nicht seine Kompetenzen überschritten. In der Auslegung durch den EuGH stelle der OMT-Beschluss keinen ultra-vires-Akt dar, überschreite also nicht "offensichtlich" die Kompetenzen der EZB.
Auslegungsgesichtspunkte des EuGH
Laut BVerfG stützt der EuGH seine Auffassung maßgeblich auf die von der EZB angegebene Zielsetzung des OMT-Programms, auf die dazu eingesetzten Mittel und die aus seiner Sicht lediglich mittelbaren Auswirkungen des Programms auf die Wirtschaftspolitik. Er lege seiner Prüfung nicht nur den OMT-Beschluss zugrunde, sondern leite insbesondere aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit weitere Rahmenbedingungen ab, die einer etwaigen Durchführung des OMT-Programms verbindliche Grenzen setzten. Darüber hinaus bekräftige der EuGH, dass auch das Handeln der EZB der gerichtlichen Kontrolle unterliege, insbesondere mit Blick auf die Einhaltung der Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit.
Kritikpunkte des BVerfG
Dennoch macht das BVerfG gegen die Auslegung durch den EuGH verschiedene Einwände geltend, die die Erhebung des Sachverhalts, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und die gerichtliche Kontrolle der EZB bei der Bestimmung ihres Mandates betreffen. So moniert es, dass der EuGH die behauptete geldpolitische Zielsetzung des OMT-Programms nicht weiter hinterfragt und offensichtlich dagegen sprechende Indizien nicht genügend gewürdigt habe. Weiter kritisiert es, dass der EuGH, obwohl er selbst Überschneidungen von Wirtschafts- und Währungspolitik angenommen habe, die Qualifizierung des OMT-Programms als währungspolitische Maßnahme im Wesentlichen auf die angegebene Zielsetzung der Maßnahme und auf Art. 18 ESZB-Satzung gestützt habe, der den Ankauf von Staatsanleihen als Instrument der EZB vorsehe. Schließlich hätte die Unabhängigkeit der EZB den EuGH mit Blick auf das Demokratieprinzip zu einer restriktiven Auslegung und besonders strikten gerichtlichen Kontrolle ihres Mandates veranlassen müssen.
Einordnung als währungspolitische Maßnahme wegen EuGH-Auflagen aber vertretbar
Nach Ansicht des BVerfG überschreitet der OMT-Beschluss trotzdem nicht offensichtlich die Kompetenzen der EZB. Die beanstandeten Punkte könnten hingenommen werden, weil der EuGH die vom BVerfG in seinem Vorlagebeschluss für möglich gehaltene einschränkende Auslegung des OMT-Beschlusses der Sache nach auf der Ebene der Kompetenzausübung vorgenommen habe. Der EuGH unterscheide zwischen dem OMT-Beschluss und der Durchführung des Programms. Mit Blick auf die Verhältnismäßigkeit des OMT-Programms und die Erfüllung der Begründungspflichten benenne er über die im Beschluss angekündigten Rahmenbedingungen hinaus weitere Einschränkungen, denen eine Durchführung des OMT-Programms zwingend unterliege. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, dass der EuGH die von ihm herausgestellten Konditionen als rechtsverbindliche Kriterien ansieht. Mit der verfahrensrechtlichen Einhegung durch die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes greife der EuGH das Problem des nahezu unbegrenzten Potentials des OMT-Beschlusses auf. Zwar beseitigten die vom EuGH insoweit entwickelten beschränkenden Parameter den in die Wirtschaftspolitik übergreifenden Charakter des OMT-Programms nicht vollständig. Zusammen mit den im OMT-Beschluss festgelegten Konditionen - insbesondere die Teilnahme der Mitgliedstaaten an Anpassungsprogrammen, deren Zugang zum Anleihemarkt und die Fokussierung auf Anleihen mit geringer (Rest-) Laufzeit - ließen sie die Annahme eines jedenfalls im Schwerpunkt geldpolitischen Charakters des OMT-Programms aber als vertretbar erscheinen.
Auch kein offensichtlicher Verstoß gegen Haushaltsfinanzierungsverbot
Laut BVerfG verstoßen der OMT-Beschluss in der EuGH-Auslegung und dessen mögliche Durchführung auch nicht offensichtlich gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung. Während der EuGH den Beschluss selbst ohne weitere Konkretisierung für zulässig erachte, müsse dessen Durchführung näheren Bedingungen genügen, wenn nicht das Ankaufprogramm gegen das EU-Recht verstoßen solle. In dieser Auslegung entspreche das OMT-Programm bei wertender Gesamtbetrachtung den Anforderungen, die das BVerfG in seinem Vorlagebeschluss formuliert habe.
Deutsche Bundesbank darf bei Einhaltung der Auflagen an Umsetzung des OMT-Programms mitwirken
Die Deutsche Bundesbank dürfe sich folglich an der Durchführung des Programms nur beteiligen, wenn und soweit die vom EuGH aufgestellten Maßgaben erfüllt seien, also wenn erstens Ankäufe nicht angekündigt werden, zweitens das Volumen der Ankäufe im Voraus begrenzt ist, drittens zwischen der Emission eines Schuldtitels und seinem Ankauf durch das ESZB eine im Voraus festgelegte Mindestfrist liegt, die verhindert, dass die Emissionsbedingungen verfälscht werden, viertens nur Schuldtitel von Mitgliedstaaten erworben werden, die einen ihre Finanzierung ermöglichenden Zugang zum Anleihemarkt haben, fünftens die erworbenen Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden und sechstens die Ankäufe begrenzt oder eingestellt werden und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention nicht erforderlich ist.
Keine Gefährdung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages
Weiter stellt das BVerfG fest, dass Bundesregierung und Bundestag durch ihre Integrationsverantwortung nicht verpflichtet seien, mit Blick auf die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages gegen das OMT-Programm vorzugehen. In der durch den EuGH vorgenommenen Auslegung berge das OMT-Programm kein verfassungsrechtlich relevantes Risiko für das Budgetrecht des Bundestages. Insofern sei auch eine Gefährdung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung durch eine etwaige Durchführung des OMT-Programms gegenwärtig nicht festzustellen.
Bundesregierung und Bundestag haben aber Beobachtungspflicht
Bundesregierung und Bundestag seien aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung allerdings verpflichtet, eine etwaige Durchführung des OMT-Programms dauerhaft zu beobachten, so das BVerfG. Diese Beobachtungspflicht sei nicht nur darauf gerichtet, ob die oben formulierten Maßgaben eingehalten werden, sondern auch darauf, ob insbesondere aus dem Volumen und der Risikostruktur der erworbenen Anleihen, die sich auch nach ihrem Erwerb ändern könne, ein konkretes Risiko für den Bundeshaushalt erwächst.
