Wenn Politiker die Menschenrechte erklären

Seine Mitgliedstaaten haben dem EGMR eine Lockerung des Flüchtlingsschutzes ins Hausaufgabenheft geschrieben. Daran gebunden ist der Gerichtshof nicht, doch die Erklärung wird trotzdem Folgen haben, meint die frühere Straßburger Richterin Angelika Nußberger.

In einer Welt, in der das Ende des Völkerrechts regelmäßig auf den Titelseiten der Tageszeitungen verkündet wird, ist ein Bekenntnis von 46 europäischen Staaten – mit zum Teil rechtsgerichteten populistischen Regierungen – zu einem "tiefen und beständigen Engagement" für den Menschenrechtsschutz in Europa mit großer Aufmerksamkeit zu registrieren. Dies gilt auch und besonders für die Bestätigung der Unabhängigkeit des EGMR und die Befürwortung seiner "Living-instrument"-Doktrin, nach der die Menschenrechte nicht als etwas Statisches zu verstehen sind, sondern ihre Auslegung veränderten gesellschaftlichen Bedingungen anzupassen ist.

Allerdings sind diese Bekenntnisse Teil einer an den EGMR gerichteten politischen Erklärung, der so genannten Chișinău-Declaration, benannt nach der moldawischen Hauptstadt, wo das Treffen des Ministerkomitees des Europarats am 15. Mai stattfand. Es sind keine Bekenntnisse "ohne Wenn und Aber". Vielmehr erläutern die "bekennenden" Staaten genau, wie sie sich Menschenrechtsschutz in Zeiten von Massenmigration vorstellen und wie sie bestimmte Dilemmata zwischen Politik und Recht aufgelöst sehen wollen. 

Eine derartige an ein Gericht gerichtete "politische Erklärung" ist ein Novum im politisch-rechtlichen Menschenrechtsdiskurs. Die entscheidende, kontrovers diskutierte Frage ist, ob damit das bisher Erreichte in Frage gestellt oder für die Zukunft gesichert wird. Die Europäische Kommission hat die Erklärung begrüßt, NGOs wie ProAsyl haben sie hingegen verdammt. Mit Pauschalurteilen wird man dem Ergebnis eines diplomatischen Hochseilakts aber nicht gerecht; die Erklärung umfasst sieben Seiten und verdient eine differenzierte Betrachtung. 

Gehen Rechte straffälliger Migranten Opferrechten vor?

Losgetreten hatte den einjährigen Aushandlungsprozesses der Chișinău-Erklärung ein von neun Staats- und Regierungschefs auf Initiative der italienischen Ministerpräsidentin Giorgia Meloni und der dänischen Ministerpräsidentin Mette Frederiksen unterzeichneter Brief vom 22. Mai 2025. Dieser war als eine Art Kampfansage gegen den Gerichtshof formuliert worden. Hauptvorwurf war, der Gerichtshof mache es den politisch verantwortlichen Akteuren mit seiner Rechtsprechung unmöglich, in der Migrationspolitik die für das Gemeinwohl erforderlichen Steuerungsentscheidungen zu treffen. Insbesondere in Ausweisungsfällen privilegiere er die Rechte Straffälliger gegenüber den Opfern und der "großen Mehrheit der rechtreuen Bürger". Diese hätten ein "Recht auf Schutz und Sicherheit", dem Vorrang gegenüber anderen Erwägungen einzuräumen sei. 

Unmittelbarer Anlass dieses Briefes, der in der Menschenrechts-Community eine wahre Schockwelle auslöste, mögen Verurteilungen Dänemarks wegen Ausweisungen straffälliger Ausländer gewesen sein; zudem waren bereits zu diesem Zeitpunkt – und sind noch immer – gegen Polen, Lettland und Litauen gerichtete Fälle vor der Großen Kammer anhängig, die die Rechte der von Belarus zur Destabilisierung der Nachbarstaaten eingeschleusten Schutzsuchenden betreffen und als Paradebeispiel der "Instrumentalisierung von Migration" dienen.  

Wurde bereits dieser Brief als Angriff auf die Unabhängigkeit des Gerichtshofs verstanden, so spitzte sich die Krise im Dezember 2025 noch weiter zu, als sich dem Anliegen der Unterzeichner des Briefes weitere Staaten in der "Erklärung der 27" anschlossen und die Botschaft noch schärfer und unversöhnlicher formulierten. Verwiesen wurde auf "komplexe und disruptive Herausforderungen", die bei der Ausarbeitung der Konvention noch nicht vorauszusehen gewesen seien; zur Migration fielen Stichworte wie "Netzwerke von Schmugglern", "Menschenhandel" und die "Begehung von Straftaten unter Ausnutzung der Gastfreundschaft". Die Unterzeichner forderten einen Ausgleich zwischen den individuellen Rechten der Migrantinnen und Migranten und dem "gewichtigen öffentlichen Interesse, die Freiheit und Sicherheit unserer Gesellschaften zu verteidigen." Daraus leiteten sie sehr klare und konkrete Vorgaben zur Auslegung der Konvention in Migrationsfällen ab, allerdings verbunden mit einem Dialogangebot an den Gerichtshof.

Die europäische Migrationspolitik steckt in einem Dilemma

Dass Politik und Gerichtshof miteinander in "Dialog" über die Auslegung eines Vertrags treten, ist nicht nur ungewöhnlich, sondern scheint a priori unvereinbar zu sein mit dem an den Gerichtshof gerichteten Auftrag, die EMRK authentisch auszulegen. Allerdings ist zuzugeben, dass die Staaten in ihren Petitionen ein Dilemma formulierten, das sich nicht einfach ignorieren lässt. Anders als im Verfassungsrecht, in dem es grundsätzlich möglich ist, einer politisch nicht für akzeptabel gehaltenen Auslegung der Verfassung durch das Verfassungsgericht mit einer Verfassungsänderung entgegenzutreten, ist eine – einstimmige – Änderung der EMRK so gut wie ausgeschlossen. Dies gilt insbesondere für die bei Migrationsfällen relevanten Bestimmungen, Art. 3 EMRK, das Verbot der Folter, unmenschlichen und erniedrigenden Behandlung und Bestrafung, sowie Art. 8 EMRK, das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens. 

Halten Staaten die Auslegung von Vorschriften der EMRK für nicht sachgerecht oder gar ultra vires, haben sie nur zwei Optionen. Sie können aus der Konvention austreten; Staaten wir Großbritannien, Dänemark, die Schweiz, aber auch Polen werden nicht müde, dies anzudrohen. Oder sie können sich weigern, die ihnen missfallenden Urteile umzusetzen. Dies widerspricht zwar Art. 46 EMRK, ist aber doch eine – wenn auch sehr bedauernswerte – Praxis. Weder der Austritt aus der Konvention noch das Ignorieren der Urteile sind aber akzeptable Optionen, um Konflikte über die Auslegung einzelner Normen und die Entscheidung von Einzelfällen zu lösen. Vor diesem Hintergrund ist es – trotz grundsätzlicher Bedenken – nicht von vorneherein falsch, einen politischen Dialog anzustoßen. 

Dennoch war die Sorge groß, innenpolitisch unter Druck von "rechts außen" stehende Regierungen könnten bei den Verhandlungen von Strategieüberlegungen getrieben und bereit sein, den Acquis des europäischen Menschenrechtsschutzes in Frage zu stellen. Insbesondere wurde befürchtet, der absolute Charakter des Art. 3 EMRK könne relativiert werden.

Einerseits, andererseits

Mit Blick auf die Sprengkraft, die der Konflikt hatte, ist das Ergebnis – eine einstimmig verfasste, 58 Paragrafen umfassende Erklärung, die alle strittigen Punkte anspricht und wortreich Kompromisse umschreibt – erst einmal ein diplomatischer Erfolg. Besonders scharfe und problematische Formulierungen der "Erklärung der 27" zu konkreten Änderungswünschen im Hinblick auf die EGMR-Rechtsprechung sind darin nicht mehr enthalten. Die grundlegende Rollenverteilung beim Menschenrechtsschutz mit der primären Verantwortung der Staaten und der Kontrollverantwortung des EGMR wird korrekt nachgezeichnet. 

Die Antworten auf die strittigen Fragen finden sich meist in Einerseits-Andererseits-Formulierungen: Einerseits wird der absolute Charakter von Art. 3 EMRK anerkannt, andererseits eine hohe Schwelle für die Annahme einer Verletzung von Art. 3 EMRK betont. Einerseits wird die Gefahr der Instrumentalisierung von Migration für geopolitische Ziele klar benannt und auf die Idee der wehrhaften Demokratie verwiesen, andererseits werden aber auch die individuellen Rechte der Betroffenen in die Überlegungen eingestellt. Einerseits werden "return hubs" für akzeptabel gehalten, andererseits wird ihre Kontrolle auf der Grundlage der Konvention gefordert. Dem EGMR wird keine bestimmte Auslegung der Konvention vorgeschrieben, dennoch aber eine Vielzahl von Aspekten aufgezählt, die in Einzelfällen Berücksichtigung finden sollen. Zauberformel bei besonders kritischen Fragen ist, die nationalen Behörden und Gerichte würden von "further guidance" durch den Gerichtshof profitieren.  

Die Erklärung wird Folgen haben

Nichtsdestotrotz ist nicht zu übersehen, dass die Erklärung insgesamt in einem souveränitätsfreundlichen Duktus geschrieben ist und damit die seit dem 15. Zusatzprotokoll verfolgte Linie fortsetzt, das Primat des nationalen und die Subsidiarität des europäischen Menschenrechtsschutzes zu betonen. Auch ist deutlich, dass die Staaten das öffentliche Interesse der Aufnahmestaaten gegenüber den Individualinteressen von Geflüchteten aufwerten wollen und Migration eher als Gefahr für die europäischen Gesellschaften denn als Gewinn sehen; durchgehend wird die Bedeutung von Sicherheitsüberlegungen angemahnt.

Was bedeutet das nun für den EGMR? Wäre der Text der Konvention geändert worden, wären die Richterinnen und Richter an den Wortlaut der neuen Bestimmungen gebunden. Eine politische Erklärung hat dagegen keine unmittelbare rechtliche Wirkung; in Urteilen wird sie nicht zitiert werden. Dennoch wird der Gerichtshof das nicht nur laute, sondern dröhnende Hintergrundrauschen nicht überhören können. In der Erklärung wird angeregt, über Drittstaatsinterventionen den Dialog über schwierige Auslegungsfragen bei der Lösung von Einzelfällen fortzusetzen. 

Es ist zu hoffen, dass der Gerichtshof nach dieser emotionalen und kräfteraubenden Auseinandersetzung seine Arbeit zum Schutz der Menschenrechte in Europa so fortsetzen kann, dass das Vertrauen in die Unabhängigkeit seiner Rechtsprechung erhalten bleibt.