Programm der EZB zum unbegrenzten Ankauf von Staatsanleihen mit EU-Recht vereinbar

Das von der Europäischen Zentralbank (EZB) im September 2012 angekündigte OMT-Programm, das sie ermächtigt, Staatsanleihen von Euro-Krisenstaaten in unbegrenzter Höhe an den Sekundärmärkten zu erwerben, ist mit dem EU-Recht vereinbar. Dies hat der Europäische Gerichtshof mit Urteil vom 16.06.2015 entschieden. Das Programm halte sich im Rahmen der währungspolitischen Befugnisse der EZB. Es verstoße auch nicht gegen das Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten (Az.: C-62/14).

Das OMT-Programm der EZB

Am 06.09.2012 beschloss der Rat der Europäischen Zentralbank (EZB) das "Outright Monetary Transactions"-Programm (OMT), das das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) ermächtigt, Staatsanleihen von Euro-Krisenstaaten in unbegrenzter Höhe an den Sekundärmärkten zu erwerben. Voraussetzung ist, dass der betreffende Staat an einem mit der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) vereinbarten Reformprogramm teilnimmt. Das OMT-Programm soll Störungen des geldpolitischen Transmissionsmechanismus beheben, die durch die besondere Situation der Staatsanleihen bestimmter Mitgliedstaaten hervorgerufen werden, und die Einheitlichkeit der Geldpolitik sicherstellen. Das OMT-Programm ist bisher noch nicht eingesetzt worden. Laut EZB genügte bereits die Ankündigung dieses Programms, um die beabsichtigten Wirkungen zu erzielen.  

BVerfG ruft EuGH an  

Beim Bundesverfassungsgericht sind mehrere Verfassungsbeschwerden und ein Organstreitverfahren wegen der Mitwirkung der Deutschen Bundesbank an der Umsetzung des OMT-Programms und der behaupteten Untätigkeit der Bundesregierung und des Deutschen Bundestags im Hinblick auf dieses Programm anhängig (Az.: 2 BvR 2728/13 bis 2 BvR 2731/13 sowie 2 BvE 13/13). Nach Ansicht des BVerfG sprechen gewichtige Gründe dafür, dass die EZB mit dem OMT-Beschluss ihr Mandat überschritten und gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen hat. Das BVerfG (BeckRS 2014, 46922) rief daher den EuGH im Vorabentscheidungsverfahren an und bat um Klärung, ob das OMT-Programm mit den Unionsverträgen vereinbar ist.  

EuGH: OMT-Programm als währungspolitische Maßnahme zu qualifizieren  

Der EuGH sieht in dem OMT-Programm keinen Verstoß gegen die Unionsverträge. Die EZB halte sich mit dem Programm im Rahmen ihrer Befugnisse, da es in Anbetracht seiner Ziele und der zu ihrer Erreichung vorgesehenen Mittel zum Bereich der Währungspolitik gehöre und nicht der Wirtschaftspolitik zuzurechnen sei. Denn das Programm solle die Einheitlichkeit der Geldpolitik gewährleisten. Dies gelte auch für das Ziel, den Transmissionsmechanismus zu erhalten, da dieses Ziel zugleich die Einheitlichkeit der Geldpolitik sicherstellen und zur Gewährleistung der Preisstabilität beitragen könne. Dass das OMT-Programm möglicherweise auch zur Stabilität des Euro-Währungsgebiets beitragen könne, stelle die währungspolitische Qualifikation des Programms nicht in Frage. Denn eine Maßnahme könne nicht allein deshalb einer wirtschaftspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des Euro-Währungsgebiets haben könne.  

Vorausgesetzte Teilnahme an Euro-Rettungsschirm-Reformprogramm ändert Bewertung nicht  

Auch die Mittel zur Erreichung der Ziele des OMT-Programms, also der Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten, führt nach Ansicht des EuGH zu keiner anderen Einordnung des OMT-Programms. Mit diesen Mitteln werde eines der geldpolitischen Instrumente genutzt, die die Unionsverträge vorsähen. Denn die Verträge gestatteten es der EZB und den nationalen Zentralbanken, auf den Finanzmärkten tätig zu werden, indem sie auf Euro lautende börsengängige Wertpapiere endgültig kaufen und verkaufen. An der währungspolitischen Einordnung des OMT-Programms ändere auch der Umstand nichts, dass seine Durchführung von der vollständigen Einhaltung eines makroökonomischen Anpassungsprogramms der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) oder des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) abhängt. Zwar lasse sich nicht ausschließen, dass dieses Merkmal mittelbare Auswirkungen auf die Erreichung bestimmter wirtschaftspolitischer Ziele haben könne. Solche mittelbaren Auswirkungen könnten jedoch nicht bedeuten, dass das OMT-Programm als eine wirtschaftspolitische Maßnahme anzusehen wäre, da das ESZB nach den Unionsverträgen unbeschadet des Ziels der Preisstabilität die allgemeine Wirtschaftspolitik in der EU unterstützt.  

OMT-Programm auch verhältnismäßig  

Der EuGH erachtet das OMT-Programm auch für verhältnismäßig. Das ESZB habe unter wirtschaftlichen Bedingungen, wie sie die EZB am 06.09.2012 beschrieben habe, rechtmäßig annehmen können, dass das OMT-Programm zu den vom ESZB verfolgten Zielen und damit zur Gewährleistung der Preisstabilität beitragen kann. Außerdem gehe das OMT-Programm angesichts seiner Voraussetzungen nicht offensichtlich über das hinaus, was zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele erforderlich sei. Zu diesen Voraussetzungen zählten insbesondere seine strikte Bindung an diese Ziele und seine Beschränkung auf bestimmte Arten von Staatsanleihen, die von Mitgliedstaaten ausgegeben wurden, welche auf der Grundlage von Kriterien, die an die verfolgten Ziele geknüpft sind, identifiziert werden. Ferner habe das ESZB die verschiedenen beteiligten Interessen in der Weise gegeneinander abgewogen, dass tatsächlich vermieden werde, dass sich bei der Durchführung des OMT-Programms Nachteile ergeben, die offensichtlich außer Verhältnis zu dessen Zielen stünden.  

Keine monetäre Finanzierung von Mitgliedstaaten   

Nach Auffassung verstößt das OMT-Programm auch nicht gegen das Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten. Auch wenn die Unionsverträge jede finanzielle Unterstützung des ESZB zugunsten eines Mitgliedstaats verböten, schlössen sie nicht in allgemeiner Weise die für das ESZB bestehende Möglichkeit aus, von den Gläubigern eines Mitgliedstaats Schuldtitel zu erwerben, die dieser Staat zuvor ausgegeben habe. Allerdings unterstreicht der EuGH, dass der Erwerb von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten nicht die gleiche Wirkung haben dürfe wie der unmittelbare Erwerb solcher Anleihen am Primärmarkt. Auch dürften solche Ankäufe nicht eingesetzt werden, um das mit dem Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten verfolgte Ziel zu umgehen. Der EuGH erläutert, dass dieses Verbot die Mitgliedstaaten dazu anhalten solle, eine gesunde Haushaltspolitik zu befolgen, indem vermieden werde, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite oder Privilegien der öffentlichen Hand auf den Finanzmärkten zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führen. Daher müsse die EZB beim Ankauf von Staatsanleihen an den Sekundärmärkten sicherstellen, dass er mit dem Verbot der monetären Finanzierung in Einklang stehe.

Grenzen des Erwerbs am Sekundärmarkt 

Der EuGH betont hier, dass ein Handeln der ESZB in der Praxis dann die gleiche Wirkung wie ein unmittelbarer Erwerb von Staatsanleihen haben könnte, wenn die Wirtschaftsteilnehmer, die möglicherweise Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, die Gewissheit hätten, dass das ESZB diese Anleihen binnen eines Zeitraums und unter Bedingungen ankaufen würde, die es diesen Wirtschaftsteilnehmern ermöglichten, faktisch als Mittelspersonen des ESZB für den unmittelbaren Erwerb dieser Anleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen des betreffenden Mitgliedstaats zu agieren. Laut EuGH ergibt sich aber aus den von der EZB im Verfahren vorgelegten Entwürfen für einen Beschluss und Leitlinien, dass der EZB-Rat dafür zuständig zu sein hätte, über den Umfang, den Beginn, die Fortsetzung und die Aussetzung der in dem OMT-Programm vorgesehenen Interventionen an den Sekundärmärkten zu entscheiden. Überdies habe die EZB klargestellt, dass das ESZB zum einen beabsichtigt, eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf an den Sekundärmärkten einzuhalten, und dass zum anderen eine vorherige Ankündigung seiner Entscheidung, solche Ankäufe vorzunehmen, oder des Volumens der geplanten Ankäufe ausgeschlossen sein soll.

Emissionsbedingungen werden nicht verfälscht

Da sich durch diese Garantien verhindern lasse, dass die Emissionsbedingungen für Staatsanleihen durch die Gewissheit verfälscht werden, dass diese Anleihen nach ihrer Ausgabe vom ESZB angekauft werden, könne durch diese Garantien ausgeschlossen werden, dass die Durchführung des OMT-Programms in der Praxis die gleiche Wirkung habe wie der unmittelbare Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten. Durch die Merkmale des OMT-Programms werde ebenfalls ausgeschlossen, dass das Programm als geeignet angesehen werden könnte, den Mitgliedstaaten den Anreiz zur Verfolgung einer gesunden Haushaltspolitik zu nehmen und damit das Ziel zu umgehen, das dem Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten zugrunde liege.