Von Gerechtigkeit und Säulen der Demokratie

Große Worte bemüht der EuGH, um das italienische Vergütungsmodell für Presseverlage gegenüber Tech-Konzernen zu rechtfertigen. Wie Staaten nun im digitalen Zeitalter ihre Medienlandschaft schützen dürfen, erklärt Konstantin Wegner.

Der EuGH hat mit seiner Entscheidung vom Dienstag vergangener Woche die Presseverlage in Europa im Kampf gegen die Tech-Branche spürbar gestärkt. In der Rechtssache C‑797/23 "Meta Platforms Ireland – Gerechter Ausgleich" entschied die Große Kammer, dass Mitgliedstaaten Gesetze vorsehen können, die Verlagen nicht nur ein exklusives Leistungsschutzrecht für Presseinhalte im Internet einräumen, sondern den Plattformen auch eine angemessene Vergütung für die Online-Nutzung dieser Inhalte abverlangen. Das Urteil betrifft unmittelbar die italienische Rechtslage, entfaltet seine Wirkung aber darüber hinaus – auch nach Deutschland.

Ausgangspunkt des Verfahrens war ein Konflikt zwischen dem Mutterkonzern von Facebook und Instagram, Meta, und der italienischen Medienaufsicht AGCOM. Italien hatte Art. 15 der Richtlinie (EU) 2019/790 über das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt (DSM‑Richtlinie) mit einem besonders robusten Instrumentarium umgesetzt. Art. 43‑bis ("43-bis" entspricht der deutschen Gesetzesnummerierung 43a) des italienischen Urheberrechtsgesetzes gewährt Verlagen zunächst das, was Art. 15 DSM‑Richtlinie vorsieht, nämlich ausschließliche Rechte für die Online-Nutzung ihrer Presseveröffentlichungen. Wer Presseinhalte online vervielfältigt oder öffentlich zugänglich macht, braucht danach die Erlaubnis des Verlags.

Tech-Konzerne: "gerechten Ausgleich" zahlen

Der italienische Gesetzgeber beließ es jedoch nicht bei der bloßen Anerkennung des exklusiven Rechts. Er sah zudem vor, dass Plattformen für die Online-Nutzung von Presseveröffentlichungen einen „gerechten Ausgleich“ zu zahlen haben. Dieser Vergütungsanspruch ist durch verschiedene Regelungen flankiert: Plattformen müssen mit Verlagen Verhandlungen aufnehmen, sie dürfen während der Verhandlungen die Sichtbarkeit der Inhalte der betroffenen Verlage in ihren Suchergebnissen nicht einschränken, und sie sind verpflichtet, die Auskünfte zu erteilen, die für die Berechnung der Vergütung erforderlich sind – insbesondere Angaben zu den aus der Nutzung erzielten Werbeerlösen. Wird man sich nicht einig, kann jede Seite die AGCOM anrufen. Die Behörde legt Referenzkriterien fest, bestimmt auf dieser Grundlage die maßgebliche Vergütung und überwacht die Einhaltung der Auskunftspflichten. Bei Verstößen drohen Bußgelder von bis zu einem Prozent des relevanten Umsatzes.

Meta sah hierin einen Verstoß gegen Unionsrecht. Art. 15 DSM‑Richtlinie, so Meta, sehe nur einen Rechtsrahmen für ausschließliche Rechte, nicht aber eine gesetzliche Vergütungspflicht vor. Zudem verletze der italienische Mechanismus die unternehmerische Freiheit der Plattformen aus Art. 16 GRCh und sei unverhältnismäßig. Das zuständige Verwaltungsgericht legte dem EuGH daher Fragen zur Vereinbarkeit der italienischen Regelung mit Art. 15 DSM‑Richtlinie sowie mit den Grundrechten der Charta vor.

Wer verwertet, muss zahlen

Im Zentrum der Entscheidung steht die Auslegung von Art. 15 DSM‑Richtlinie. Die Norm schafft die Voraussetzungen für ein Leistungsschutzrecht zugunsten von Presseverlagen für die Online-Nutzung ihrer Veröffentlichungen. Der EuGH betont, dass Art. 15 den materiellen Gehalt dieser Rechte unionsweit harmonisiert. Jede Nutzung, die in den Anwendungsbereich des Leistungsschutzrechts fällt, bedarf grundsätzlich der vorherigen Zustimmung der Verlage; nur im Rahmen der ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen und Beschränkungen (Schrankenregelungen) dürfen Unternehmen die Presseinhalte ohne Zustimmung nutzen.

Zugleich stellt der Gerichtshof klar, dass die Richtlinie die Modalitäten der Durchsetzung und wirtschaftlichen Realisierung dieser Rechte nicht im Detail regelt. In der Umsetzung verbleibt den Mitgliedstaaten daher ein Gestaltungsspielraum. Sie dürfen jedoch weder die Natur noch den Umfang des harmonisierten Rechts verändern noch Maßnahmen ergreifen, die den Richtlinienzielen zuwiderlaufen. Zu diesen Zielen zählen aus Sicht des EuGH der Aufbau eines gut funktionierenden und fairen Medienmarktes, die Möglichkeit für Verlage, ihre Investitionen in journalistische Inhalte zu amortisieren, und die Sicherung einer freien und pluralistischen Presse als Grundlage demokratischer Gesellschaften.

Vor diesem Hintergrund nimmt der Gerichtshof den in Italien vorgesehenen Vergütungsanspruch in Form des "gerechten Ausgleichs" näher in den Blick. Dass Presseverlage die Erlaubnis zur Nutzung ihrer Inhalte typischerweise von einer Vergütung abhängig machen, liegt im Wesen eines ausschließlichen Nutzungsrechts. Art. 15 DSM‑Richtlinie zielt gerade darauf, Verlagen die Möglichkeit zu verschaffen, über die Lizenzierung der Online-Nutzung finanzielle Rückflüsse zu erzielen. Es ist deshalb auch aus Sicht des Gerichtshofs unionsrechtlich unbedenklich, wenn ein Mitgliedstaat diese Möglichkeit durch einen gesetzlichen Vergütungsanspruch konkretisiert – vorausgesetzt, die Vergütung stellt tatsächlich die wirtschaftliche Gegenleistung für eine erteilte Erlaubnis dar. Verlage müssen also das Recht behalten, die Erlaubnis zu verweigern oder unentgeltlich zu erteilen; der Gesetzgeber darf keinen Vergütungsautomatismus schaffen, der auch ohne Nutzung greift; und Plattformen dürfen nicht zu Zahlungen verpflichtet werden, wenn sie die betroffenen Inhalte nicht nutzen.

"Säule demokratischer Gesellschaften"

Aufmerksamkeit widmet der EuGH auch den im italienischen Gesetz vorgesehenen Pflichten der Plattformen, Verhandlungen aufzunehmen, Daten bereitzustellen und die Sichtbarkeit der Inhalte während laufender Verhandlungen nicht einzuschränken. Nur die Plattformen verfügen über die Informationen, die den wirtschaftlichen Wert der Nutzung von Presseinhalten abbilden, etwa Werbeerlöse und Nutzungszahlen. Verlage sind auf diese Angaben angewiesen, um eine angemessene Vergütung fordern zu können. Ohne Auskunftsrechte würde trotz der bestehenden Rechte und Ansprüche ein Verhandlungsungleichgewicht bestehen. Die vom italienischen Gesetzgeber eingeführten Pflichten sind nach Auffassung des EuGH geeignet, diese strukturelle Dysbalance zu korrigieren. Die Verpflichtung, während der Verhandlungen die Sichtbarkeit der Inhalte nicht zu reduzieren, soll zudem verhindern, dass Plattformen mit (angedrohten) De-Rankings oder Auslistungen Druck ausüben oder den wirtschaftlichen Wert der Inhalte verschleiern.

Die Rolle der AGCOM – also die Festlegung von Vergütungskriterien, konkreter Beträge bei fehlender Einigung, Überwachung der Auskunftspflichten und Verhängung von Bußgeldern – ordnet der EuGH als zulässige Ausgestaltung der Richtlinien-Umsetzung ein. Solche behördlichen Befugnisse seien Modalitäten der Durchführung und könnten sinnvoll sein, um die Wirksamkeit der Rechte zu sichern. Entscheidend ist für den Gerichtshof, dass die Parteien nicht gezwungen werden, einen Lizenzvertrag zu schließen. Sie müssen frei bleiben, die Nutzung nicht zu gestatten bzw. in Anspruch zu nehmen, auch wenn die Behörde im Streitfall einen Vergütungssatz bestimmt.

Mit Blick auf die unternehmerische Freiheit aus Art. 16 der Grundrechtecharta erkennt der EuGH an, dass die italienischen Vorschriften in die unternehmerische Gestaltungs- und Vertragsfreiheit eingreifen. Zugleich weist er darauf hin, dass diese Freiheit im Allgemeininteresse begrenzt werden könne, solange der Kerngehalt gewahrt bleibe und die Eingriffe verhältnismäßig seien. Im Zuge der vorzunehmenden Abwägung sieht der Gerichtshof erhebliche Gemeinwohlziele betroffen, vor allem den Schutz des geistigen Eigentums sowie die Freiheit und Pluralität der Medien, die er ausdrücklich als zentrale Säule demokratischer Gesellschaften bezeichnet. In diesem Interessenskonflikt – unternehmerische Freiheit, Schutz des geistigen Eigentums und (Sicherung der) Medienpluralität – erkennt der EuGH die italienische Ausgestaltung als ausgewogene Regelung an. Die Einschränkungen der unternehmerischen Freiheit sind aus seiner Sicht geeignet, erforderlich und verhältnismäßig, um die Rechte der Verlage und Interessen der Allgemeinheit zu schützen.

Zieht der deutsche Gesetzgeber nach?

Was bedeutet dieses Urteil für Deutschland? Zunächst bestätigt es den unionsrechtlichen Rahmen, in dem sich das deutsche "Presseverleger-Leistungsschutzrecht" nach §§ 87f ff. UrhG bewegt. Deutschland hat Art. 15 DSM‑Richtlinie bereits umgesetzt; Verlage verfügen über ein Leistungsschutzrecht gegen Diensteanbieter, die ihre Inhalte öffentlich zugänglich machen (mit richtlinienkonformen Ausnahmen etwa für sehr kurze Auszüge, Hyperlinks und private Nutzungen). Wirtschaftlich wird dieses Recht primär über Lizenzverträge und kollektive Rechtewahrnehmung, etwa durch die VG Media, realisiert. 

Der Gerichtshof macht deutlich, wie weit nationale Gesetzgeber bei der Ausgestaltung gehen dürfen. Art. 15 DSM‑Richtlinie steht Mechanismen wie in Italien mit einem konkreten Vergütungsanspruch, sanktioniertem Verhandlungszwang, und Auskunft nicht entgegen. Der deutsche Gesetzgeber könnte, wenn politisch gewollt, zu Gunsten der Verlage ein stärkeres Instrumentarium und Vergütungsregime schaffen, das die strukturellen Machtasymmetrien zwischen Plattformen und Verlagen noch besser ausgleicht.