Generalanwältin hält neue EU-Tabak-Richtlinie von 2014 für gültig

Die neue EU-Tabak-Richtlinie von 2014 ist nach Ansicht der Generalanwältin beim Gerichtshof der Europäischen Union Juliane Kokott insbesondere mit Blick auf die weitgehende Vereinheitlichung der Verpackungen, das künftige unionsweite Verbot von Menthol-Zigaretten und die Sonderregelung für E-Zigaretten rechtmäßig. Dies geht aus den Schlussanträgen der Generalanwältin hervor (Az.: C-358/14, C-477/14 und C-547/14, BeckRS 2015, 82062, BeckRS 2015, 82069).

Unionsgesetzgeber hat Spielraum nicht überschritten

Keines der Argumente, die Polen - unterstützt durch Rumänien - gegen das Verbot von Menthol-Zigaretten ins Feld geführt habe, greife durch, so die Generalanwältin. Die Nichtigkeitsklage Polens sei daher abzuweisen. Auch die Prüfung der Fragen des englischen High Court, vor dem verschiedene Unternehmen gegen die Umsetzung der Richtlinie in das britische Recht geklagt haben, ergebe nichts, was die Gültigkeit der Richtlinie berühren könnte. Nach Ansicht von Frau Kokott hat der Unionsgesetzgeber den ihm einzuräumenden weiten Spielraum nicht überschritten um sicherzustellen, dass Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse unter einheitlichen Bedingungen unionsweit vermarktet werden können, ohne dass dabei das fundamentale Ziel eines hohen Gesundheitsschutzniveaus außer Acht gerät.

Vorgaben zur Verpackung verhältnismäßig

Die Richtlinie sei auf die richtige Rechtsgrundlage gestützt (nämlich jene für Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen) und verstoße weder gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung, des freien Wettbewerbs, der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und der Subsidiarität oder die Begründungspflicht noch gegen die Grundrechte der Hersteller oder Vertreiber, namentlich die unternehmerische Freiheit, die Freiheit der Meinungsäußerung und das Eigentumsrecht. Bei der Vereinheitlichung der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen seien die Vorgaben zu Form (quaderförmig), Größe und Mindestinhalt von Zigarettenpackungen verhältnismäßig. Sie trügen in besonderem Maße dazu bei, die Sichtbarkeit der gesundheitsbezogenen Warnhinweise zu steigern und ihre Wirksamkeit zu maximieren.

Kauf- und Konsumanreize zu Recht verboten

Außerdem spiele so der Coolness- oder Spaßfaktor, der mit ungewöhnlichen oder besonders auffälligen Verpackungen assoziiert werden könnte, aber auch das Kuriosum, das neuartigen oder ausgefallenen Verpackungen anhaften könnte, bei der Kaufentscheidung eine geringere Rolle. Der Mindestinhalt von 20 Zigaretten erhöhe zudem die Hemmschwelle zum Kauf vor allem für Jugendliche und junge Erwachsene. Ferner sei es weder willkürlich noch unverhältnismäßig, den gesundheitsbezogenen Warnhinweisen (bestehend aus einem vorgegebenen Text und einer dazu passenden Fotografie) einen Flächenanteil von nunmehr 65% sowohl der Packungsvorder- als auch der -rückseite einzuräumen. Zu Recht verbiete die Richtlinie auch wahre Aussagen auf Produktverpackungen, soweit diese Aussagen ein Tabakprodukt in ein trügerisch positives Licht rückten und damit einen zusätzlichen Kauf- und Konsumanreiz schüfen.

Menthol-Zigaretten erleichtern Einstieg in den Tabakkonsum

So sei und bleibe etwa auch eine Zigarette aus ökologischem Anbau ein extrem gesundheitsschädliches Produkt. Da die Richtlinie nur ein Grunddesign vorgebe, lasse sie auch noch Raum für zusätzliche nationale Verpackungsstandards, etwa hinsichtlich der Farbgebung der nicht für Warnhinweise reservierten Flächen (möglicherweise bis hin zur Einführung neutraler Verpackungen, sogenanntes "plain packaging"). Mit Blick auf das Menthol-Zigarettenverbot sei hervorzuheben, dass Menthol, ebenso wie alle anderen charakteristischen Aromen, grundsätzlich dazu führen könne, den in der Regel recht herben, ja sogar beißenden Geschmack von Tabakrauch abzumildern oder zu übertünchen. Dadurch entstehe die ernsthafte Gefahr, dass aromatisierte Zigaretten Nichtrauchern den Einstieg in den Tabakkonsum erleichterten sowie gewohnheitsmäßigen Rauchern den Ausstieg aus der Nikotinabhängigkeit erschwerten.

Gesundheitsschutzniveau zu Recht vorrangig

Die bisherigen nationalen Regelungen über die Verwendung charakteristischer Aromen in Tabakerzeugnissen hätten einem Flickenteppich geglichen, so Kokott weiter. Auch speziell in Bezug auf Menthol-Zigaretten habe es Unterschiede gegeben. Dem Unionsgesetzgeber könne kein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorgeworfen werden, wenn er annehme, hier liege ein Problem mit grenzüberschreitender Dimension vor, das nicht allein auf mitgliedstaatlicher Ebene, sondern nur auf Unionsebene gelöst werden könne. Die Erforderlichkeit eines unionsweiten Verbots aller charakteristischen Aromen unter Einschluss von Menthol lasse sich insbesondere angesichts des Vorsorgeprinzips und der Vorgaben der WHO nicht ernsthaft in Zweifel ziehen. Es sei jedenfalls nicht offensichtlich unverhältnismäßig, beim Erlass von Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen dem in der Union angestrebten hohen Gesundheitsschutzniveau, noch dazu angesichts der großzügigen Übergangsfrist für Menthol-Zigaretten, Vorrang vor etwaigen wirtschaftlichen und sozialen Interessen zu gewähren.

Sonderregelung für E-Zigaretten moderat

Zur Sonderregelung für E-Zigaretten hat die Generalanwältin darauf hingewiesen, dass sich diese in mehreren Punkten deutlich von den Regeln für herkömmliche Tabakerzeugnisse unterscheide. Sie sehe eine Anmeldepflicht mit 6-monatiger Stillhaltefrist, spezifische Warnhinweise, einen maximalen Nikotingehalt von 20 mg/ml, eine Beipackzettelpflicht, ein eigenes Werbe- und Sponsoring-Verbot sowie jährliche Berichtspflichten vor. Diese Sonderregelung sei jedoch relativ moderat, sowohl im Vergleich zu den Regeln für herkömmliche Tabakerzeugnisse als auch im internationalen Vergleich, und im Ergebnis nicht unverhältnismäßig. Bei E-Zigaretten handele es sich um ein neuartiges und - jedenfalls für weite Kreise der Bevölkerung - noch relativ wenig vertrautes Produkt, für das überdies ein Markt bestehe, der sich rasant weiterentwickele.

Gesundheitsgefahren durch E-Zigaretten nicht ausgeschlossen

Es sei zudem nicht offensichtlich falsch oder unvernünftig, beim Erlass von Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen anzunehmen, dass von E-Zigaretten womöglich Gefahren für die menschliche Gesundheit ausgehen und dass sich dieses Produkt - vor allem bei Jugendlichen und jungen Erwachsenen - zu einem Mittel für den Einstieg in die Nikotinabhängigkeit und letztlich in den herkömmlichen Tabakkonsum entwickeln könnte. Auch bei E-Zigaretten habe der Unionsgesetzgeber angesichts der grundlegenden Unterschiede zwischen den mitgliedstaatlichen Regeln und der grenzüberschreitenden Dimension des Problems annehmen dürfen, dass eine Regelung auf Unionsebene erforderlich sei.

Kokott kritisiert floskelartige Formulierungen zum Subsidiaritätsprinzip

Was die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips beim Erlass der neuen Tabak-Richtlinie anbelangt, sei zwar hinreichend dokumentiert, dass dem Unionsgesetzgeber umfassendes Material zur Verfügung gestanden habe, auf das er seine Einschätzung zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips habe stützen können. Gleichwohl sei dem Unionsgesetzgeber dringend angeraten, in Zukunft von floskelartigen Formulierungen zum Subsidiaritätsprinzip, wie sie in der Richtlinie enthalten seien, abzusehen und statt dessen die Präambel des betreffenden Unionsrechtsakts mit hinreichend substanziellen und stärker auf die jeweiligen Maßnahmen zugeschnittenen Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip aufzuwerten.