BVerfG kippt Betreuungsgeld

Das Bundesverfassungsgericht hat das umstrittene Betreuungsgeld mit Urteil vom 21.07.2015 gekippt. Die entsprechenden Regelungen des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes seien nichtig. Denn dem Bund fehle für das Betreuungsgeld die Gesetzgebungskompetenz. Zuständig für die Leistung seien die Länder (Az.: 1 BvF 2/13).

Hamburger Senat rief BVerfG an

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg wendete sich im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gegen die §§ 4a bis 4d des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes, die durch das Betreuungsgeldgesetz vom 15.02.2013 eingefügt worden waren. Nach diesen Regelungen können Eltern in der Zeit vom 15. bis zum 36. Lebensmonat ihres Kindes einkommensunabhängig Betreuungsgeld in Höhe von zunächst 100 Euro und mittlerweile 150 Euro pro Monat beziehen, sofern für das Kind weder eine öffentlich geförderte Tageseinrichtung noch Kindertagespflege in Anspruch genommen werden.

BVerfG: Betreuungsgeld fällt unter "öffentliche Fürsorge"

Das BVerfG hat die Betreuungsgeld-Regelungen für nichtig erklärt, da der Bund für das Betreuungsgeld keine Gesetzgebungskompetenz habe. Zwar könne das Betreuungsgeld der öffentlichen Fürsorge im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zugeordnet werden, auf die sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstrecke, so das BVerfG. Denn der Begriff "öffentliche Fürsorge" sei nicht eng auszulegen. Er setze voraus, dass eine besondere Situation zumindest potentieller Bedürftigkeit besteht, auf die der Gesetzgeber reagiert. Dabei genüge es, wenn eine ‒ sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute ‒ Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt. Dies sei beim Betreuungsgeld der Fall.

Regelungen aber nicht zu Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet erforderlich

Laut BVerfG sind aber die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG nicht erfüllt. Die Betreuungsgeld-Regelungen seien nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet erforderlich. Dies wäre dann der Fall, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt hätten oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnete. Das bloße Ziel, bundeseinheitliche Regelungen in Kraft zu setzen oder eine allgemeine Verbesserung der Lebensverhältnisse zu erreichen, genüge dafür nicht. Diesen Anforderungen genügten die Bestimmungen über ein bundeseinheitliches Betreuungsgeld nicht. Insbesondere bildeten die in der Begründung des Gesetzentwurfs niedergelegten Erwägungen insoweit keine tragfähige Grundlage.

Keine erhebliche Schlechterstellung von Eltern in Ländern ohne entsprechende Leistungen

Zwar gebe es gegenwärtig nur in Bayern, Sachsen und Thüringen ähnliche staatliche Leistungen, so das BVerfG. Dies führe jedoch nicht zu einer erheblichen Schlechterstellung von Eltern in jenen Ländern, die solche Leistungen nicht gewähren. Ohnehin könnte das Bundesbetreuungsgeld ein bundesweit gleichwertiges Förderungsniveau von Familien mit Kleinkindern schon deshalb nicht herbeiführen, weil keine Anrechnungsvorschrift bezüglich bereits bestehender Landesregelungen existiere, sodass Eltern neben dem Bundesbetreuungsgeld in den drei genannten Ländern weiterhin zusätzlich das Landeserziehungsgeld beziehen können.

Merkmal der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse zielt nur auf soziale Ungleichheiten

Die Erforderlichkeit des Betreuungsgeldes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ergibt sich laut BVerfG auch nicht daraus, dass der Ausbau der Kindertagesbetreuung von Bund und Ländern seit Jahren gefördert wird und es darum einer Alternative zur Inanspruchnahme von Betreuung durch Dritte bedürfte. Das Merkmal der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse ziele auf den Ausgleich von Nachteilen für Einwohner einzelner Länder zur Vermeidung daraus resultierender Gefährdungen des bundesstaatlichen Sozialgefüges, nicht aber auf den Ausgleich sonstiger Ungleichheiten.

Grundrechte begründen keinen Anspruch auf Betreuungsgeld

Aus den Grundrechten ergibt sich ‒ ungeachtet der Frage, ob dies überhaupt Bedeutung hinsichtlich der Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG entfalten könnte ‒ für das BVerfG nichts anderes. Konkrete Ansprüche auf bestimmte staatliche Leistungen ließen sich aus dem verfassungsrechtlichen Gebot des Art. 6 Abs. 1 und 2 GG, die Pflege- und Erziehungsleistung der Eltern zu unterstützen, nicht herleiten. Auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebiete weder dem Bundes- noch dem Landesgesetzgeber, ein Betreuungsgeld zu gewähren, um eine vermeintliche Benachteiligung gegenüber jenen Eltern zu vermeiden, die einen öffentlich geförderten Betreuungsplatz in Anspruch nehmen. Das Angebot öffentlich geförderter Kinderbetreuung stehe allen Eltern offen. Nähmen Eltern es nicht in Anspruch, verzichteten sie freiwillig, ohne dass dies eine verfassungsrechtliche Kompensationspflicht auslösen würde.

Länderunterschiede bei Betreuungskapazitäten können Erforderlichkeit nicht begründen

Auch die erheblichen Unterschiede zwischen den Ländern hinsichtlich der Verfügbarkeit öffentlicher und privater Angebote im Bereich der frühkindlichen Betreuung können nach Ansicht des BVerfG keine Erforderlichkeit des Betreuungsgeldes zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse begründen. Denn das Betreuungsgeld sei nicht als Ersatzleistung für den Fall ausgestaltet, dass ein Kleinkind keinen Platz in einer Betreuungseinrichtung erhält. Vielmehr genüge die Nichtinanspruchnahme eines Platzes auch dann, wenn ein solcher vorhanden ist. Vor allem aber bestehe ein einklagbarer Leistungsanspruch für den Zugang zu öffentlich geförderten Betreuungseinrichtungen, der nicht unter einen Kapazitätsvorbehalt gestellt sei. Daher sei das Betreuungsgeld von vornherein nicht auf die Schließung einer Verfügbarkeitslücke gerichtet.

Wunsch nach Wahlfreiheit bei Art der Kinderbetreuung kann Erforderlichkeit ebenfalls nicht begründen

Schließlich könne auch der gesellschaftspolitische Wunsch, die Wahlfreiheit zwischen Kinderbetreuung innerhalb der Familie oder aber in einer Betreuungseinrichtung zu verbessern, für sich genommen nicht die Erforderlichkeit einer Bundesgesetzgebung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG begründen, so das BVerfG. Auf die Frage, ob das Betreuungsgeld überhaupt geeignet ist, dieses Ziel zu fördern, komme es daher nicht an.

Betreuungsgeld nicht zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich

Das Betreuungsgeld ist laut BVerfG auch nicht zur Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit erforderlich. Der Annahme, die angegriffene Bundesregelung sei zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, stehe bereits entgegen, dass sie zusätzliche vergleichbare Leistungen in einzelnen Ländern bestehen lasse, sodass ohnehin keine Rechtsvereinheitlichung herbeigeführt werde. Die bundesgesetzliche Bereitstellung von Betreuungsgeld sei auch nicht zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich. Denn unterschiedliche Landesregelungen oder das Untätigbleiben der Länder hätten keine erkennbaren erheblichen Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich gebracht.

Erwägungen zum Kinderförderungsgesetz nicht übertragbar ‒ Betreuungsgeld fördert Erwerbsbeteiligung von Eltern nicht

Das BVerfG hält die Erwägungen aus dem Gesetzgebungsverfahren zum Kinderförderungsgesetz für nicht übertragbar auf das Betreuungsgeld. Während dort auf den Zusammenhang zwischen Kinderbetreuung und Beteiligung von Eltern am Arbeitsleben abgestellt und damit an die Bedeutung der Regelungen als Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsfaktor angeknüpft worden sei, fördere das hier zu beurteilende Betreuungsgeld die Erwerbsbeteiligung von Eltern nicht. Insbesondere sei es weder dazu bestimmt noch sei es angesichts seiner Höhe dazu geeignet, eine private, nicht öffentlich geförderte Kinderbetreuung zu finanzieren.

Erwägungen zum Elterngeld ebenfalls nicht übertragbar ‒ Betreuungsgeld für ähnlichen Effekt der Beschäftigungsunterbrechung zu niedrig

Auch die Erwägungen des Gesetzentwurfs zur Einführung des Elterngeldes, in dem das bundesstaatliche Regelungsinteresse vor allem auf die Arbeitsmarkteffekte elternschaftsbedingter Auszeiten gestützt worden sei, seien nicht auf das Betreuungsgeld übertragbar. Das Elterngeld stelle mit einer Höhe von 67% des vorherigen Einkommens einen erheblichen Faktor für die Frage einer Unterbrechung der Erwerbstätigkeit dar. Dass das Betreuungsgeld mit einer monatlichen Zahlung von 150 Euro geeignet wäre, einen auch nur annähernd ähnlichen Unterbrechungseffekt zu entfalten, sei nicht erkennbar.

Erforderlichkeit nicht ausnahmsweise unter dem Aspekt eines Gesamtkonzepts gegeben

Auch die Überlegung, das Betreuungsgeld sei im Verbund mit dem Kinderförderungsgesetz kompetenzrechtlich als Ausdruck eines Gesamtkonzepts zu betrachten, könne die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen nach Art. 72 Abs. 2 GG nicht begründen, führt das BVerfG weiter aus. Wolle der Bundesgesetzgeber verschiedene Arten von Leistungen der öffentlichen Fürsorge begründen, müsse grundsätzlich jede Fürsorgeleistung für sich genommen den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG genügen. Der hier zu entscheidende Fall lasse davon keine Ausnahme zu. Die angegriffenen Regelungen genügten nicht deshalb den Anforderungen des Art. 72 Abs.  2 GG, weil sie in solch untrennbarem Zusammenhang mit anderen bundesrechtlich geregelten Förderinstrumenten stünden, dass sich deren Erforderlichkeit ausnahmsweise auf die angegriffenen Regelungen erstreckte.

Regelungen des Kinderförderungsgesetzes und Betreuungsgeld nicht objektiv untrennbar

Die Regelungen des Kinderförderungsgesetzes verlören nichts von ihrer Tragfähigkeit, wenn das Betreuungsgeld entfiele. Auf die Frage, ob die Erwähnung des Betreuungsgeldes bereits im Kinderförderungsgesetz belege, dass schon dort ein Gesamtkonzept zur Förderung der Betreuung von Kleinkindern angelegt gewesen sei, komme es deswegen nicht an. Mit dieser Absichtserklärung des Gesetzgebers werde zwar eine konzeptionelle Verbindung der Regelungen dokumentiert. Maßgeblich sei aber nicht die konzeptionelle Verbindung, sondern die objektive Untrennbarkeit der Regelungen, an der es hier fehle.

Kontrolle der Erforderlichkeit eines Gesamtkonzepts durch gesetzgeberische Prärogative nicht beschränkt

Aus der Prärogative des Bundesgesetzgebers hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG ergibt sich laut BVerfG kein anderes Ergebnis. Sie beziehe sich insbesondere auf die Einschätzung und Bewertung tatsächlicher Entwicklungen. Sie erstrecke sich auch auf eine Prärogative für Konzept und Ausgestaltung von Gesetzen. Diese schließe ein, eine Verbindung zwischen eigenständigen Instrumenten der Fürsorge herzustellen. Das bedeute jedoch keine vollständige Freistellung von verfassungsrechtlicher Kontrolle, ob eine Regelung im Rahmen eines regulatorischen Gesamtkonzepts des Bundesgesetzgebers erforderlich ist. Dem Bundesgesetzgeber hier eine nicht justitiable Verknüpfungskompetenz zu überlassen, verbiete sich nicht zuletzt angesichts der Entstehungsgeschichte des Art. 72 Abs. 2 GG. Könnte er kraft politisch gewollter Verklammerung eine Kompetenz begründen, hätte er die tatbestandlichen Voraussetzungen selbst in der Hand. Dies habe der verfassungsändernde Gesetzgeber im Jahr 1994 durch die Reform des Art. 72 Abs. 2 GG ausschließen wollen.