BKA-Befugnisse zur Terrorabwehr unverhältnismäßig ausgestaltet

Die Regelungen im Bundeskriminalamtgesetz (BKAG), mit denen dem BKA heimliche Überwachungsmaßnahmen zur Terrorabwehr ermöglicht werden, sind überwiegend verfassungswidrig. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 20.04.2016 entschieden. Zwar seien die Befugnisse im Grundsatz mit den Grundrechten vereinbar, ihre derzeitige Ausgestaltung sei aber in verschiedener Hinsicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber muss nun bis Mitte 2018 eine Neuregelung schaffen. Die beanstandeten Vorschriften gelten bis dahin mit Einschränkungen überwiegend fort (Az.: 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09).

Verfassungsbeschwerden gegen BKA-Befugnisse zur Terrorabwehr

Gegenstand der Verfassungsbeschwerden waren die 2009 in das Bundeskriminalamtgesetz (BKAG) eingefügten Befugnisse des BKA zur Terrorabwehr. Damit hatte der Bundesgesetzgeber dem Bundeskriminalamt über die bisherigen Aufgaben der Strafverfolgung hinaus die bis dahin den Ländern vorbehaltene Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus übertragen. Die angegriffenen Regelungen ermöglichen dem BKA heimliche Überwachungsmaßnahmen wie die optische und akustische Wohnraumüberwachung ("Lauschangriff"), die Onlinedurchsuchung und die Überwachung von Telefongesprächen. Gegenstand der Verfassungsbeschwerden waren daneben Regelungen des BKAG zur zweckändernden Verwendung vorhandener Daten und zu ihrer Übermittlung an inländische und ausländische Behörden.

BVerfG: BKAG-Regelungen zum Teil verfassungswidrig

Das Bundesverfassungsgericht hat die angegriffenen Regelungen zum Teil für verfassungswidrig, teilweise auch für nichtig erklärt. Die dem Bundeskriminalamt eingeräumten Befugnisse seien zwar vom Grundsatz her nicht zu beanstanden. Wo sie jedoch - wie überwiegend - tief in die Privatsphäre eingriffen, unterlägen sie als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes übergreifenden Anforderungen an ihre Ausgestaltung.

Verhältnismäßigkeitsanforderungen

Insbesondere müssten Befugnisse auf den Schutz gewichtiger Rechtsgüter begrenzt bleiben und seien nur in den Fällen verfassungsmäßig, in denen eine Gefährdung dieser Rechtsgüter hinreichend konkret absehbar sei. Auf nichtverantwortliche Dritte aus dem Umfeld der Zielperson dürften sie sich nur unter eingeschränkten Bedingungen erstrecken. Für Befugnisse, die typischerweise dazu führen könnten, in den strikt geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung einzudringen, bedürfe es besonderer Schutzregelungen. Auch bedürfe es eines hinreichenden Schutzes von Berufsgeheimnisträgern. Überdies unterlägen die Befugnisse verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz, individuellen Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Hierzu gehörten Benachrichtigungspflichten an die Betroffenen nach Durchführung der Maßnahmen, richterliche Kontrollbefugnisse, eine regelmäßige aufsichtliche Kontrolle sowie Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit. Schließlich müssten die Befugnisse mit Löschungspflichten flankiert sein.

Befugnis zu verdeckten Maßnahmen wie längerfristigen Observationen zu weit

Nach Ansicht des BVerfG genügen die angegriffenen Vorschriften diesen Anforderungen in verschiedener Hinsicht nicht. So sei die Regelung zum Einsatz von besonderen Mitteln zur Überwachung außerhalb von Wohnungen - etwa durch Observation, Bild- und Tonaufzeichnungen, die Verfolgung mit Peilsendern oder der Einsatz von V-Leuten - (§ 20g Abs. 1 bis 3 BKAG) nicht hinreichend begrenzt. Sie ermögliche unverhältnismäßig weite Maßnahmen, da sie, soweit sie Maßnahmen auch zur Straftatenverhütung eröffne, keine hinreichend bestimmten Kriterien an die Hand gebe. Zudem fehle es mit Blick auf die Eingriffstiefe der Maßnahmen, die typischerweise auch zur Erfassung vertraulicher Situationen führen könne, deren Ausforschung dem Staat entzogen sei, sowohl auf der Ebene der Datenerhebung als auch auf der Ebene der Datenauswertung an Vorschriften zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Außerdem moniert das BVerfG eine unzureichende Ausgestaltung des Richtervorbehalts in § 20g Abs. 3 BKAG, soweit er langfristige Observationen oder nichtöffentliche Gespräche erfasse, da die Maßnahmen zum Teil ganz und zum Teil für einen ersten Monat ohne vorherige richterliche Anordnung erlaubt würden.

Wohnraumüberwachungen bei Kontakt- und Begleitpersonen verfassungswidrig

Die Regelung zur optischen und akustischen Wohnraumüberwachung (§ 20h BKAG) entspricht nach Auffassung des BVerfG nur teilweise den Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Für unvereinbar mit Art. 13 Abs. 1, 4 GG hält das BVerfG die Erlaubnis von Wohnraumüberwachungen bei Kontakt- und Begleitpersonen (§ 20h Abs. 1 Nr. 1 c BKAG). Die Wohnraumüberwachung sei ein besonders schwerwiegender Eingriff, der tief in die Privatsphäre eindringe. Deshalb bleibe die Angemessenheit einer solchen Überwachungsmaßnahme nur gewahrt, wenn sie ausschließlich auf Gespräche der gefahrenverantwortlichen Zielperson selbst gerichtet sei. Anders als für andere Maßnahmen scheide hier eine Anordnung unmittelbar gegenüber Dritten aus. Unberührt bleibe hiervon, dass bei einer solchen Maßnahme mittelbar auch Dritte erfasst werden können.

Vor Datenverwertung durch BKA unabhängige Sichtung auf höchstprivate Informationen erforderlich

Ferner rügt das BVerfG die Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung in § 20h Abs. 5 BKAG. Diese sei verfassungsrechtlich unzureichend. Nach Durchführung einer Wohnraumüberwachung müssten - außer bei Gefahr im Verzug - zunächst alle Daten von einer unabhängigen Stelle gesichtet werden, ob sie höchstprivate Informationen enthalten, bevor sie vom Bundeskriminalamt verwertet werden dürfen. Dies stelle die Regelung nicht sicher.

Online-Durchsuchungen: Unabhängigkeit der Datensichtung nicht gewährleistet

Auch für den Zugriff auf informationstechnische Systeme (§ 20k BKAG) fehlt es laut BVerfG an einer hinreichenden Regelung zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Es mangele hier an einer hinreichenden Unabhängigkeit der mit der Sichtung der erhobenen Daten betrauten Stelle. Erforderlich sei, dass die Kontrolle im Wesentlichen von externen, nicht mit Sicherheitsaufgaben betrauten Personen wahrgenommen wird. Zwar sei ein Rückgriff auf Personal des Bundeskriminalamts zur Einbeziehung von ermittlungsspezifischem oder technischem Fachverstand nicht ausgeschlossen. Die tatsächliche Durchführung und Entscheidungsverantwortung müsse jedoch in den Händen von dem Bundeskriminalamt gegenüber unabhängigen Personen liegen. Indem § 20k Abs. 7 Satz 3 und 4 BKAG die Sichtung im Wesentlichen in die Hände von Mitarbeitern des Bundeskriminalamts lege, genüge er diesen Anforderungen nicht.

Erstreckung der Telekommunikationsüberwachung auf Straftatenverhütung zu unbestimmt

An der Regelung zur Überwachung laufender Telekommunikation (§ 20l BKAG) moniert das BVerfG insbesondere die Bestimmung zur Erstreckung der Telekommunikationsüberwachung auf die Straftatenverhütung als zu unbestimmt und unverhältnismäßig weit. Diesen Mangel teile die Regelung zur Erhebung von Telekommunikationsverkehrsdaten (§ 20m Abs. 1, 3 BKAG).

Grundsätzlicher Mangel: Flankierende rechtsstaatliche Absicherungen fehlen

Darüber hinaus rügt das BVerfG, dass allen angegriffenen Ermittlungs- und Überwachungsbefugnissen flankierende Regelungen fehlten, ohne die die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Ermittlungs- und Überwachungsbefugnisse nicht gewahrt sei. Defizite sieht das BVerfG beim Schutz der Berufsgeheimnisträger, bei der Gewährleistung von Transparenz, Rechtsschutz und aufsichtlicher Kontrolle (Fehlen genügender Vorgaben zu turnusmäßigen Pflichtkontrollen, einer umfassenden Protokollierungspflicht sowie von Berichtspflichten gegenüber Parlament und Öffentlichkeit) sowie bei den Löschungsregelungen.

Grundsätze der Zweckbindung und Zweckänderung für Anforderungen an Datennutzung maßgeblich

Auch soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Befugnisse zur weiteren Nutzung der Daten und zu ihrer Übermittlung an inländische und ausländische Behörden richten, sind sie laut BVerfG in verschiedener Hinsicht begründet. Dabei entwickelt es in Anknüpfung an die bisherige Rechtsprechung neue Differenzierungen zu den Voraussetzungen für eine Verwendung der Daten, die über das ursprüngliche Ermittlungsverfahren hinausreicht. Maßgeblich seien hierfür die Grundsätze der Zweckbindung und Zweckänderung. Zu unterscheiden sei zwischen einer grundsätzlich zulässigen weiteren Nutzung der Daten im Rahmen des ursprünglichen Erhebungszweckes und einer Zweckänderung, die nur in bestimmten Grenzen erlaubt werden dürfe.

Weitere Datennutzung im Rahmen der ursprünglichen Zwecke zulässig

Nach Auffassung des BVerfG kann der Gesetzgeber eine Nutzung der Daten über das ursprüngliche Ermittlungsverfahren hinaus im Rahmen der ursprünglichen Zwecke dieser Daten erlauben (weitere Nutzung), solange die erhebungsberechtigte Behörde die Daten im selben Aufgabenkreis zum Schutz derselben Rechtsgüter und zur Verfolgung oder Verhütung derselben Straftaten nutzt, wie es die jeweilige Datenerhebungsvorschrift erlaubt. Hier widerspreche es nicht dem Gebot der Zweckbindung, wenn die weitere Nutzung der Daten auch als bloßer Spurenansatz erlaubt wird. Anderes gelte allerdings für Daten aus Wohnraumüberwachungen oder einem Zugriff auf informationstechnische Systeme. Wegen deren großen Eingriffsgewichts müssten für jede weitere Nutzung solcher Daten auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sein.

Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung für Beurteilung zweckändernder Datennutzung heranzuziehen

Darüber hinaus könne der Gesetzgeber eine Nutzung der Daten auch zu anderen Zwecken als denen der ursprünglichen Datenerhebung erlauben (Zweckänderung), so das BVerfG weiter. Die Verhältnismäßigkeitsanforderungen für eine solche Zweckänderung orientierten sich am Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung. Danach müsse die neue Nutzung der Daten dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Eine konkretisierte Gefahrenlage wie bei der Datenerhebung sei demgegenüber grundsätzlich nicht erneut zu verlangen. Erforderlich, aber auch ausreichend sei in der Regel das Vorliegen eines konkreten Ermittlungsansatzes. Wegen des besonderen Eingriffsgewichts von Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen dürfe demgegenüber eine Zweckänderung von Daten aus solchen Maßnahmen nur erlaubt werden, wenn auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sind. Mit dieser Konkretisierung werde eine lange Rechtsprechung konsolidiert und behutsam eingeschränkt.

Regelungen zur Datennutzung teilweise verfassungswidrig

Laut BVerfG genügen die Regelungen zur Nutzung und Übermittlung der Daten an inländische Behörden diesen Grundsätzen nur teilweise. Unverhältnismäßig sei, dass dem Bundeskriminalamt eine Nutzung erlangter Daten aus Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen unabhängig von konkreten Gefahren erlaubt wird. Wegen ihres besonderen Eingriffsgewichts könne deren weitere Nutzung nur bei erneutem Vorliegen einer dringenden oder im Einzelfall hinreichend konkretisierten Gefahrenlage erlaubt werden. Außerdem sei die einschränkungslos geregelte Befugnis zur Verwendung dieser Daten zum Zeugen- und Personenschutz zu unbestimmt.

Regelungen zur Datenübermittlung an inländische Behörden verfassungswidrig

Verfassungswidrig seien ferner die Übermittlungsbefugnisse an andere inländische Behörden, so das BVerfG. Die Übermittlung von Daten zur Gefahrenabwehr sei verfassungswidrig, soweit sie unabhängig von einem konkreten Ermittlungsansatz eine Übermittlung allgemein zur Verhütung terroristischer Straftaten erlaube. Mit der Verfassung nicht vereinbar sei die Regelung zur Übermittlung von Daten zur Strafverfolgung. Weder sicherten die in Bezug genommenen Vorschriften der Strafprozessordnung (§ 161 Abs. 1, 2 StPO) die verfassungsrechtlich geforderte Begrenzung der Datenübermittlung ausreichend noch beschränke sich die Übermittlung von Daten aus Wohnraumüberwachungen oder Online-Durchsuchungen auf die Verfolgung von hinreichend gewichtigen Straftaten. Auch schließe die Vorschrift die Übermittlung von Daten aus optischen Wohnraumüberwachungen an die Strafverfolgungsbehörden nicht aus, obwohl die optische Wohnraumüberwachung nach Art. 13 Abs. 3, 4 GG nur für die Gefahrenabwehr, nicht aber für die Strafverfolgung erlaubt sei. Unverhältnismäßig weit seien die Befugnisse zur Datenübermittlung an die Verfassungsschutzbehörden, den Militärischen Abschirmdienst und den Bundesnachrichtendienst (§ 20v Abs. 5 Satz 3 Nr. 1, Satz 4 BKAG). Hinsichtlich aller Übermittlungsbefugnisse fehle es im Übrigen an einer hinreichenden Gewährleistung der auch hier geltenden Anforderungen an eine effektive Kontrolle durch die Bundesdatenschutzbeauftragte.

Datenübermittlung ins Ausland: Grundrechtsschutz darf nicht ausgehöhlt werden

Die angegriffene Befugnis zur Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen im (außereuropäischen) Ausland ist dem BVerfG zufolge ebenfalls teilweise verfassungswidrig. Grenzen einer Datenübermittlung ins Ausland ergäben sich zum einen mit Blick auf die Wahrung datenschutzrechtlicher Garantien. Die Grenzen des Grundgesetzes für die inländische Datenerhebung und -verarbeitung dürften durch einen Austausch zwischen den Sicherheitsbehörden nicht in ihrer Substanz unterlaufen werden. Der Gesetzgeber habe daher dafür Sorge zu tragen, dass dieser Grundrechtsschutz durch eine Übermittlung der von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen ebenso wenig ausgehöhlt wird wie durch eine Entgegennahme und Verwertung von durch ausländische Behörden menschenrechtswidrig erlangten Daten. Dies bedeute nicht, dass in der ausländischen Rechtsordnung institutionelle und verfahrensrechtliche Vorkehrungen nach deutschem Vorbild gewährleistet sein müssen. Geboten sei die Gewährleistung eines angemessenen materiellen datenschutzrechtlichen Niveaus für den Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerstaat.

Menschenrechtlich und datenschutzrechtlich vertretbarer Umgang mit Daten sicherzustellen

Zum anderen ergäben sich Grenzen mit Blick auf die Nutzung der Daten durch den Empfängerstaat, wenn dort Menschenrechtsverletzungen zu besorgen sind. Zwingend auszuschließen sei jedenfalls die Datenübermittlung an Staaten, wenn zu befürchten ist, dass elementare rechtsstaatliche Grundsätze verletzt werden. Keinesfalls dürfe der Staat seine Hand zu Verletzungen der Menschenwürde reichen. Die Übermittlung von Daten an das Ausland setze ferner eine Begrenzung auf hinreichend gewichtige Zwecke, für die die Daten übermittelt und genutzt werden dürfen, sowie die Vergewisserung über einen menschenrechtlich und datenschutzrechtlich vertretbaren Umgang mit diesen Daten im Empfängerland voraus. Im Übrigen bedürfe es auch hier der Sicherstellung einer wirksamen Kontrolle.

Befugnis zur Übermittlung von Daten ins Ausland zu weit

Die angegriffene Befugnis zur Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen anderer Staaten fasse die Übermittlungszwecke zu weit (§ 14 Abs. 1 BKAG). Die Erlaubnis zur Datenübermittlung allgemein zur Erfüllung der dem Bundeskriminalamt obliegenden Aufgaben (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG) sei nicht hinreichend eingegrenzt und daher unverhältnismäßig. Es fehle an Maßgaben, die sicherstellten, dass Daten aus eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen nur für Zwecke übermittelt werden dürfen, die dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Die Befugnis zur Datenübermittlung zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit (§ 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BKAG) sei grundsätzlich nicht zu beanstanden. Nicht hinreichend eingegrenzt sei sie aber in Bezug auf Daten aus Wohnraumüberwachungen. Auch soweit eine Übermittlung erlaubt werde, wenn Anhaltspunkte vorliegen, dass Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden (§ 14 Abs. 1 Satz 2 BKAG), fehle es  - in Anknüpfung an das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung - an eingrenzenden Unterscheidungen.

Regelmäßige Kontrolle und Berichtspflichten fehlen

Demgegenüber genügten die angegriffenen Regelungen den Anforderungen einer Vergewisserung über einen angemessenen datenschutzrechtlichen und menschenrechtlichen Umgang mit den übermittelten Daten im Empfängerland, so das BVerfG. § 14 Abs. 7 BKAG stelle eine solche Vergewisserung bei verfassungskonformer Auslegung hinreichend sicher. Verfassungsrechtlich geboten sei für die Übermittlungspraxis im Inland die Sicherstellung einer regelmäßigen aufsichtlichen Kontrolle sowie der Anordnung von Berichtspflichten, an der es fehle. Abweichende Meinungen vertreten in Sondervoten die Richter Eichberger und Schluckebier.