Neue Richtervereinigung sieht viele Ungereimtheiten bei geplantem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz

Die Neue Richtervereinigung (NRV) hat am 09.10.2015 in schriftlicher Form zum Entwurf eines Asylverfahrensbeschleunigungsgesetzes (BT-Drs. 18/6185) Stellung genommen und kritische Anmerkungen zu einigen Regelungsvorschlägen gemacht. Insbesondere widersetzt sie sich dem Vorschlag, die Verwendung von "Richtern auf Zeit“ in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu ermöglichen.

NRV: Geplante Verordnungsermächtigung widerspricht VwGO-Regelungssystematik

So übt die NRV Kritik an einer neuen Verordnungsermächtigung, die durch eine Änderung des § 83 AsylVfG und des § 52 Nr.2 VwGO ermöglicht wird und in Art. 1 Nr. 30 (in Verbindung mit Art. 7 Nr. 3b) des Gesetzentwurfs vorgesehen ist. Mit einem neuen § 83 Abs. 3 AsylG sollen die Landesregierungen ermächtigt werden, durch Rechtsverordnung "einem Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte Streitigkeiten nach diesem Gesetz hinsichtlich bestimmter Herkunftsstaaten zuzuweisen, sofern dies für die Verfahrensförderung dieser Streitigkeiten sachdienlich ist“. Diese Verordnungsermächtigung widerspricht nach Ansicht der NRV der in der VwGO angelegten Regelungssystematik. Denn § 3 Abs. 1 VwGO sehe für Änderungen in der Gerichtsorganisation und für die Zuweisung einzelner Sachgebiete oder Verfahren an ein einzelnes Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte ausdrücklich eine gesetzliche Regelung vor. Entsprechend sollte auch die Entscheidung darüber, ob ein Verwaltungsgericht – und wenn ja, welches – die Zuständigkeit für Asylverfahren bezüglich bestimmter Herkunftsstaaten landesweit übernimmt, nicht der Landesregierung oder gar dem Justizministerium des Landes überlassen werden, sondern einer parlamentarisch legitimierten Entscheidung vorbehalten bleiben, meint die NRV.

NRV bemängelt Einflussnahme auf unabhängige Rechtsprechung

Eine Ermächtigung zur Regelung durch Verordnung würde ferner der Exekutive eine Einflussnahme auf die unabhängige Rechtsprechung ermöglichen. Denn sie könnte sich auf diesem Wege der vielleicht unliebsamen Rechtsprechungspraxis eines bestimmten Verwaltungsgerichts kurzerhand entledigen – etwa weil ihr die Asyl-Anerkennungsquote des Gerichts zu hoch erscheint. Zu befürchten wäre zudem, dass eine Landesregierung von diesem Instrument nur deshalb Gebrauch mache, um sich der auf jeden Fall notwendigen Verstärkung des richterlichen Personals zu entziehen. Diesem Verdacht sollte die Exekutive erst gar nicht ausgesetzt werden, meint die Richtervereinigung. Bei Anordnung einer Regelung durch Gesetz würde sich zudem das Merkmal "für die Verfahrensförderung sachdienlich“ erübrigen – ein Merkmal, das in der fachlichen Diskussion bereits zutreffend als zu unbestimmt kritisiert worden ist; die rechtliche Angreifbarkeit darauf beruhender Verordnungen wäre vorprogrammiert.

Verfassungsrechtliche Bedenken an "Richter auf Zeit“ in Verwaltungsgerichtsbarkeit

Art. 7 des Gesetzentwurfs sieht ferner in Nr. 2 eine Änderung der §§ 17, 18 VwGO vor mit dem Ziel, die Möglichkeit der Verwendung von "Richtern auf Zeit“ in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu schaffen. Die NRV steht dem in § 11 DRiG vorgesehenen Richterverhältnis auf Zeit kritisch gegenüber; seine Einführung gerade in der Verwaltungsgerichtsbarkeit sei auf jeden Fall aus verfassungsrechtlichen Gründen abzulehnen, handele es sich doch gerade um diejenige Gerichtsbarkeit, die über die Rechtmäßigkeit des Handelns der öffentlichen Verwaltung entscheide, also derjenigen Gewalt, der der Richter auf Zeit nicht nur vor seiner richterlichen Tätigkeit angehörte, sondern der er später auch wieder angehören werde.

Gebot der Gewaltenteilung zu beachten

Da die von der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu kontrollierende öffentliche Verwaltung in den gerichtlichen Verfahren stets beteiligt ist, komme dem Gebot der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) gerade hier eine besondere Bedeutung zu, heißt es in der NRV-Stellungnahme weiter. Die Gerichte seien deshalb als besondere, von der Exekutive strikt getrennte Institutionen zu gestalten und zu besetzen. Die hier vorgesehene personelle Überschneidung zwischen Gerichten und Verwaltungsbehörde werde dem vom Grundgesetz gewollten selbstständigen Charakter der Gerichte nicht mehr gerecht.

Richterliche Unabhängkeit begrenzt Einsatz von "Richtern auf Zeit"

Erhebliche Bedenken bestehen laut NRV auch mit Blick auf die richterliche Unabhängigkeit gemäß Art. 97 GG. Richter seien danach weisungsunabhängig und ihre sachliche Unabhängigkeit werde durch die Garantie der persönlichen Unabhängigkeit in Art. 97 Abs. 2 GG institutionell gesichert. Art. 97 Abs. 2 Satz 1 GG verdeutliche demnach das entsprechende gesetzliche Leitbild eines hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richters, das heißt eines Richters auf Lebenszeit. Gemäß diesem Leitbild dürfen nicht auf Lebenszeit ernannte Richter nur in den Grenzen eingesetzt werden, die sich nach verständigem Ermessen aus der Notwendigkeit, Nachwuchs heranzubilden, oder aus anderen zwingenden Gründen ergeben. Die Verwendung von Richtern ohne diese Garantie der persönlichen Unabhängigkeit müsse die Ausnahme bleiben, so die NRV.

Normalfall: Unversetzbare und unabsetzbare Richter

Mit der persönlichen Unabhängigkeit nicht zu vereinbaren ist nach Ansicht der NRV auch die Regelung, wonach die vorgesehene Höchstdauer des zu verleihenden Amtes "längstens für die Dauer seines Hauptamtes“ übertragen werden darf. Hier weist die NRV daraufhin, dass dieses Hauptamt des Beamten wiederum auch aus Gründen sein Ende finden könne, die mit dem Richteramt nichts zu tun haben. Kurz gesagt bestünde auch hier die Möglichkeit, unliebsame Richter auf Zeit durch Beendigung des Hauptamtes zugleich ihres Richteramtes zu entheben. Dies könne und dürfe nicht sein. Auch Art. 92 GG setze als Normalfall Richter voraus, die unversetzbar und unabsetzbar seien (BVerfG, NVwZ 2007, 693). Ein Verstoß gegen diese Grundsätze könne auch Auswirkung auf die Gerichtsbesetzung und damit auf den gesetzlichen Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG entfalten und mache gerichtliche Entscheidungen unnötig angreifbar. Damit wiederum würde das Ziel der schnellen Entscheidung von Asylverfahren in sein Gegenteil verkehrt, bemängelt die Richtervereinigung.

Misstrauen der Rechtsschutzsuchenden vorprogrammiert

Nachvollziehbar würden die Rechtsschutzsuchenden einem Gericht mit Misstrauen begegnen, das mit Richtern besetzt sei, die Teil der öffentlichen Verwaltung sind und nach Ablauf ihrer – von vornherein zeitlich begrenzten – Tätigkeit als Richter dorthin zurückkehren. Aus dieser Form der Abhängigkeit von der Exekutive erwachse die Besorgnis einer verwaltungskonformen Entscheidungspraxis, heißt es in der Stellungnahme weiter. Dies möge im Einzelfall unbegründet sein, allein der Anschein einer solchen Konformität müsse aber vermieden werden, so die NRV und zwar nicht nur zur Vermeidung von Befangenheitsanträgen und Besetzungsrügen, sondern auch, um das generelle Vertrauen in die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nicht zu erschüttern.

"Nur vorübergehender Personalbedarf“ zu unbestimmt

Über diese grundsätzlichen Bedenken hinaus wird § 18 VwGO-E laut NRV den sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden Anforderungen auch nicht gerecht. Erheblich zweifelhaft erscheine auch der unbestimmte Rechtsbegriff des "nur vorübergehenden Personalbedarfs“. Mit dieser weiten Formulierung dürfte auch nicht ansatzweise sichergestellt sein, dass der Einsatz von Richtern auf Zeit nur aus zwingenden Gründen erfolgt und damit tatsächlich die Ausnahme bleibt, heißt es in der Stellungnahme. Die Eingrenzung und Konturierung des "nur vorübergehenden Personalbedarfs“ als Rechtsbegriff sei kaum möglich. Auch könne eine Prognose, ob ein Anstieg der Verfahrenszahlen im Asylbereich tatsächlich nur "vorübergehend“ oder doch eher nachhaltig ist, verlässlich nicht getroffen werden; sie bliebe rein spekulativ. Vorliegend stehe der Personalbedarf im Zusammenhang mit der stetig und unabsehbar ansteigenden Zahl von Asylsuchenden und mit der kampagnenartigen und nicht voraussehbaren Entscheidungspraxis des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge. Insbesondere die Zahl der neu ankommenden Asylsuchenden müsste erwartbar rückläufig sein, um den Begriff "vorübergehend“ zu rechtfertigen, so die NRV. Eine solche Prognose komme derzeit aber nicht in Frage, zumal die Zahl der Asylsuchenden und Flüchtlinge von Konfliktsituationen abhängt, auf die zumindest die deutsche Justizverwaltung keinen Einfluss habe, die vielmehr ein abgestimmtes Vorgehen der Staaten der EU voraussetze, so die NRV.

NRV verweist auf sowieso bald frei werdende Planstellen

Die Beschäftigung von Richtern auf Zeit bis hin zur gesamten Dauer ihres Hauptamtes eröffnet laut NRV zudem die nicht mehr zu kontrollierende Möglichkeit, Verwaltungsbeamte zu – nicht vollständig unabhängigen – Richtern zu ernennen und so Neueinstellungen zu umgehen. Denn es sei nicht absehbar, inwieweit der Ausnahmefall eines Richters auf Zeit zum – gesetzlich unzulässigen – Regelfall werde. Weiterhin sei weder in der Gesetzesbegründung ausgeführt noch sonst ersichtlich, welche zwingenden Gründe eine ausnahmsweise Beschäftigung von Richtern auf Zeit rechtfertigen sollten. Auch die 1990er Jahre seien geprägt gewesen von einer ansteigenden Zahl von Asylsuchenden. Die politische Reaktion damals habe in der personellen Erweiterung der Verwaltungsgerichtsbarkeit um durchschnittlich 30% gelegen. Die eingestellten Richter seien heute in einem Alter von Mitte bis Ende 50 Jahren. Realistisch müsse man annehmen, dass der heute auf die Verwaltungsgerichte zukommende Anstieg von Verfahrenszahlen nicht nur zwei Jahre anhalten oder gar binnen zwei Jahren bewältigt sein werde. Die Erfahrung aus den 1990er Jahren lehre, so die NRV, dass neu eingestellte Probe-Richter oder auch Richter kraft Auftrags auch über beispielsweise fünf Jahre hinweg beschäftigt sein werden und dann die absehbar frei werdenden Planstellen übernehmen könnten. Der personelle Bestand nach Abarbeitung der Asylverfahren würde sich automatisch wieder reduzieren.

Ungleichbehandlung zwischen Richtern auf Zeit und Richtern kraft Auftrags nicht gerechtfertigt

Schließlich übersieht der Gesetzentwurf laut NRV, dass für den Richter auf Zeit im Unterschied zum Richter kraft Auftrags die Vorschriften für Richter auf Probe nicht entsprechend gelten (vgl. § 16 Abs. 2 DRiG). Richter auf Zeit könnten mithin ab dem Tag ihrer Ernennung als Einzelrichter eingesetzt werden, da weder § 6 Abs. 1 Satz 2 VwGO noch § 76 Abs. 5 AsylVfG Anwendung fänden. Dies sei auf jeden Fall abzulehnen. Denn die zum Richter auf Zeit ernannten Beamten verfügten regelmäßig ebenso wenig wie die Richter auf Probe über die gebotene richterliche Erfahrung, um den besonderen tatsächlichen und rechtlichen Anforderungen eines Asylverfahrens gerecht zu werden. In Asylstreitigkeiten wären sie in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kraft Gesetzes Einzelrichter (§ 76 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG) und müssten binnen Wochenfrist über Eilrechtsschutzanträge entscheiden (§ 36 Abs. 3 Satz 5 AsylVfG). Zumindest für die Ungleichbehandlung mit den Richtern kraft Auftrags, die ebenfalls Beamte auf Lebenszeit sein müssen (§ 14 Abs. 1 DRiG), fehle ein sachlicher Grund. Gleiches gelte für die Regelung zur Entlassung, so die NRV. Hier seien nicht die Vorschriften für Richter auf Probe und Richter kraft Auftrags (§ 23 DRiG), sondern die allgemeinen Bestimmungen (§ 21, 30 ff. DRiG) anzuwenden, ohne dass ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung erkennbar wäre.

Kritik an der Nichtberücksichtigung des § 29 Satz 1 DRiG

Auch bleibe die Vorschrift des § 29 Satz 1 DRiG unberücksichtigt. Diese sichere in ihrem Satz 1, dass bei einer gerichtlichen Entscheidung nicht mehr als ein Richter auf Probe oder eine abgeordnete Richterin mitwirken darf. Ohne eine Erstreckung dieser Regelung auf den nunmehr geplanten Richter auf Zeit im Sinne des § 18 VwGO-E sei nicht sichergestellt, dass bei einer Kammerentscheidung des Verwaltungsgerichts die Mehrheit der zur Entscheidung berufenen hauptamtlichen Richter den vollen Schutz der persönlichen Unabhängigkeit genießen und die Verwendung von Richtern auf Zeit die Ausnahme im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bleibe.

Sicherstellung der Arbeitsfähigkeit des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge vorrangig

Abschließend merkt die NRV an, dass es in der aktuellen Situation zunächst vorrangig darauf ankomme, die Arbeitsfähigkeit des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge sicherzustellen. Hier seien seit Jahren hundertausende Verfahren unerledigt geblieben. Ob es tatsächlich möglich sein werde, diese Bestände zeitnah abzubauen und zugleich die Verfahrenszeiten zu verkürzen, ist laut NRV zu bezweifeln. In Anbetracht des ohnehin schon beispiellos gestrafften Asylverfahrens dürfte jedenfalls sowohl den Parlamenten als auch den Landesjustizverwaltungen genügend Zeit bleiben, um über sinnvolle organisatorische und personelle Maßnahmen zur Stärkung der Verwaltungsgerichtsbarkeit nachzudenken. "Einzelne Maßnahmen über das Knie zu brechen, nur weil sie mehr oder weniger zufällig von den Ländern in die aktuelle Diskussion gespeist worden sind, könne sich im Ergebnis jedenfalls kontraproduktiv auswirken", so die NRV.