Heizungsgesetz ade, Klimaschutz: oh je!

"Habecks Heizungs-Hammer" abzuschaffen, hatte sich die Union schon im Wahlkampf auf die Fahnen geschrieben. Nun liegt der Entwurf für ein neues Heizungsgesetz im Bundestag. Doch rechtlich könnte die Sache zum Bumerang werden, meint Ekkehard Hofmann.

Am Donnerstag debattiert der Bundestag über das neue Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG), das im November 2026 das bisherige Gebäudeenergiegesetz (GEG) vollständig ablösen und zugleich die novellierte EU-Gebäuderichtlinie umsetzen soll. Hinter diesen eher technischen Begriffen versteckt sich jedoch nichts anderes als die von der Union vor der Bundestagswahl besprochene Abschaffung des "Heizungsgesetzes", das gemeinhin mit dem früheren Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) in Verbindung gebracht wird und seinerzeit die politische Landschaft in Deutschland gespalten hat.

Dass Deutschland – sollte das parlamentarische Verfahren nun reibungslos laufen – die Umsetzungsfristen der EU-Gebäuderichtlinie dennoch mindestens um ein halbes Jahr verletzen wird, ist dabei nur ein kleineres Problem des Gesetzentwurfs. Inhaltlich vollzieht der Entwurf einen radikalen Paradigmenwechsel, indem er die umstrittene Pflicht zur Nutzung von mindestens 65% erneuerbaren Energien beim Heizungswechsel streicht. 

Weg von der Wärmepumpe

Stattdessen setzt das Gesetz auf eine sogenannte Bio-Treppe, die beim Einbau neuer Gas- oder Ölheizungen ab 2029 einen schrittweise steigenden Anteil an klimafreundlichen Gasen oder Ölen vorschreibt, der bis zum Jahr 2040 auf mindestens 60% ansteigen muss. Das Modell des GModG-E wird mit dem Ansatz begründet, das bisherige Gesetz sei zu festgelegt auf eine Technologie – die Wärmepumpe. Gefordert sei hingegen technologieoffene Flexibilität. Darüber hinaus folgt der Entwurf verschiedenen europäischen Vorgaben, wie etwa dem verbindlichen Standard des Nullemissionsgebäudes für alle Neubauten ab 2030. Das eigentliche Problem liegt aber im Bestand, nicht im Neubau.

Politisch wird das Vorhaben von der Bundesregierung als Abkehr vom bürokratischen Ordnungsrecht beworben, was sich an dem in der politischen Diskussion verwendeten Slogan "Vernunft, Freiheit und Tempo statt Verbote" deutlich gezeigt hat. Durch die bewusste Namensänderung hin zu einem "Modernisierungsgesetz" will man das Projekt positiv als investitionsfreundlich darstellen. Kritikerinnen und Kritiker sowie Umweltverbände betrachten das Gesetz hingegen als klimapolitischen Rückschritt und warnen vor einer massiven Schutzlücke, da das überaus optimistische Vertrauen auf die Verfügbarkeit grünen Gases die Klimaziele gefährde.

Betrachtet man die Debatte um den Gesetzentwurf aus rechtlicher Perspektive, so ergibt sich folgendes Bild:

Klimaschutzpflichten sind keine politische Folklore

Spätestens seit dem Klimabeschluss des BVerfG aus dem Jahr 2021 steht fest, dass Art. 20a GG keine bloße Programmbestimmung mehr ist. Der Staat ist verpflichtet, die natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für künftige Generationen zu schützen. Im Bereich des Klimaschutzes folgt damit aus der Rechtsprechung des BVerfG in Verbindung mit dem Budget-Modell des Weltklimarats der Vereinten Nationen zwar kein starres Sofortprogramm, wohl aber die Pflicht zu einem nachvollziehbaren, konsistenten und realistischen Reduktionspfad auf dem Weg zur Klimaneutralität Mitte des Jahrhunderts. Sie ist fast zwangsläufige Konsequenz der vom Gericht formulierten Verpflichtung auf das Ergebnis "Netto-Null" in rund 20 Jahren.

Weil sich die Treibhausgasemissionen und ihre Wirkungen nicht einfach umkehren lassen, erachtet es das BVerfG als verfassungswidrig, wenn Emissionsminderungen faktisch in spätere Zeiträume verschoben werden und dadurch zukünftige Freiheitsbelastungen entstehen (Beschluss vom 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18 u.a., Rn. 183). Genau diese Gefahr sehen zahlreiche Kritikerinnen und Kritiker nun beim GModG-E.

Der Entwurf lockert die bisherige Systematik des Gebäudeenergiegesetzes erheblich. Statt auf einen klaren Hochlauf elektrischer und erneuerbarer Wärmesysteme zu setzen, eröffnet er langfristige Nutzungsperspektiven für fossile Infrastruktur – verbunden mit der Erwartung, künftig stünden ausreichend klimaneutrale Gase wie Wasserstoff oder Biomethan zur Verfügung. Das ist politisch attraktiv, juristisch aber problematisch. Denn die verfassungsrechtliche Bewertung hängt nicht an politischen Hoffnungen, sondern an der tatsächlichen Realisierbarkeit.

Der Entwurf operiert mit unsicheren Annahmen

Die zentrale Schwäche des Gesetzentwurfs liegt darin, dass große Teile seiner Dekarbonisierungsstrategie auf Energieträgern beruhen, deren spätere Verfügbarkeit weder technisch noch ökonomisch gesichert ist. Gerade im Gebäudebereich dürfte grüner Wasserstoff ein knappes, teures Gut sein. Vorrangig wird er schon angesichts seines Preises für Industrieprozesse, Chemieproduktion oder bestimmte Hochtemperaturanwendungen in der Stahlindustrie zur Anwendung kommen. Für die breite Versorgung privater Heizungen existieren bislang weder ausreichende Produktionskapazitäten noch belastbare Infrastrukturkonzepte. 

Der Trend geht zur Zeit eher in eine andere Richtung: Gasversorger haben angekündigt, auf Fernwärme umzustellen und die Gasversorgung zu beenden (so etwa in Mannheim). Damit entsteht ein strukturelles Risiko: Wenn die angenommenen Mengen klimaneutraler Gase später nicht verfügbar sind, verbleibt faktisch eine fossile Heizungslandschaft mit erheblichem Nachsteuerungsdruck in den 2030er- und 2040er-Jahren. Verfassungsrechtlich könnte genau darin das Problem liegen. Denn ein Gesetzgeber darf Unsicherheiten berücksichtigen. Er darf aber nicht seine Klimastrategie maßgeblich auf Annahmen stützen, deren Eintritt hochgradig spekulativ erscheint.

"Technologieoffenheit" ist kein Verfassungswert

Befürworter des Entwurfs argumentieren regelmäßig mit "Technologieoffenheit". Das klingt auf den ersten Blick vernünftig, da technische Entwicklungen nicht immer vorauszusehen sind, gerade wenn es um so lange Zeiträume wie Jahrzehnte geht, greift aber rechtlich zu kurz. Das ergibt sich aus folgender Überlegung:

Technologieoffenheit ist kein eigenständiger Verfassungswert. Der Staat darf unterschiedliche technische Wege zulassen – aber nur, solange die Zielerreichung gesichert bleibt. Offenheit gegenüber Technologien entbindet nicht von der Pflicht, tatsächliche Emissionsminderungen sicherzustellen. Genau daran bestehen aber erhebliche Zweifel. Der Gebäudesektor verfehlt seit Jahren seine Klimaziele. Gleichzeitig verlängert das GModG die Nutzung fossiler Systeme und reduziert den regulatorischen Druck zur Umstellung. Die Hoffnung lautet offenbar, dass Markt, Innovation und spätere technische Entwicklungen das Problem rechtzeitig lösen werden.

So viel Zeit steht aber nicht mehr zur Verfügung. Das BVerfG hat deutlich gemacht, dass bloßes Vertrauen auf spätere Lösungen nicht genügt, wenn dadurch reale Freiheitsrisiken zukünftiger Generationen entstehen.

Auch europarechtlich bleibt der Entwurf angreifbar

Hinzu kommen europarechtliche Anforderungen, auf die der Gesetzentwurf keine überzeugenden Antworten liefert.

Die novellierte, bis Mai 2026 umzusetzende EU-Gebäuderichtlinie 2024/1275 verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihren Gebäudebestand bis zum Jahr 2050 zu dekarbonisieren. Art. 11 der Richtlinie verlangt deshalb von ihnen einen nationalen Pfad zur vollständigen Abschaffung von Heizkesseln, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden, und zwar schon bis spätestens 2040. 

Zwar sind Heizgeräte, die für den Betrieb mit erneuerbaren Gasen zertifiziert sind, nach dem Richtlinientext nicht per se verboten. Wenn ein Mitgliedstaat jedoch den Einbau von Standard-Gasbrennern mit der bloßen "Aussicht" erlaubt, diese ab 2040 mit 100% "grünem" Gas zu betreiben, verstößt dies gegen den Geist der Richtlinie, falls diese Gase real gar nicht in ausreichender Menge im Verteilnetz ankommen. Daher erscheint ein Modell, das langfristig auf hypothetische grüne Gase setzt, bei allen Gestaltungsspielräumen der Mitgliedstaaten in der Umsetzung von Richtlinien als europarechtlich mehr als nur optimistisch. Das Konzept gefährdet die Zielerreichung, die bei Richtlinien verbindlich ist (Art. 288 Abs. 3 AEUV): Sollte Deutschland die europarechtlichen Vorgaben verfehlen, drohen nicht nur Vertragsverletzungsverfahren, sondern auch erhebliche spätere Anpassungskosten.

Politisch verständlich – rechtlich riskant

Zusammenfassend lässt sich festhalten: Das GModG reagiert auf reale politische Probleme. Das ursprüngliche Heizungsgesetz litt unter handwerklichen Schwächen, Kommunikationsfehlern und erheblichen Akzeptanzproblemen. Der Wunsch nach Vereinfachung und größerer sozialer Rücksichtnahme ist deshalb nachvollziehbar. Gleichzeitig läuft es bei nüchterner Betrachtung nun darauf hinaus, die verfassungsrechtliche Verpflichtung auf Klimaneutralität zu unterlaufen. Da wirkt es schon fast wie ein Pfeifen im Walde, wenn Regierungsvertreterinnen und -vertreter behaupten, darauf zu vertrauen, dass fossile Energieträger in absehbarer Zeit so viel teurer werden, dass die Entscheidung im Falle eines Heizungswechsels ohnehin überwiegend zugunsten der Wärmepumpe ausfallen wird.

Der aktuelle Entwurf läuft angesichts dessen Gefahr, das Gegenteil eines planbaren Transformationspfades zu erzeugen: kurzfristige Entlastung bei gleichzeitig wachsender Unsicherheit über die langfristige Zielerreichung. Damit könnte sich das Gesetz am Ende als genau das erweisen, was das BVerfG bereits 2021 als verfassungswidrig gebrandmarkt hat: eine Verschiebung notwendiger Lasten in die Zukunft.