Europäische Union auf beiden Seiten des Atlantiks?

Kommissionspräsidentin von der Leyen hat Kanada eingeladen, das erste assoziierte Mitglied der EU zu werden. Matthias Ruffert erklärt, was mit einem solchen Abkommen möglich wäre – und sieht die Mitgliedstaaten vor einer neuen Richtungsentscheidung.

In ihrer diesjährigen Rede zur Lage der Union (State of the Union Address – SOTEU) vor dem Europäischen Parlament am 16. September hat die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, dem anwesenden kanadischen Premierminister Mark Carney angeboten, gemeinsam darauf hinzuarbeiten, "[…], dass Kanada das erste assoziierte Mitglied der EU wird." Dieser Status wäre neu, was die Frage aufwirft, welche Folgen eine solche Mitgliedschaft hätte und was sie europarechtlich bedeuten würde.

Die rechtlichen Bestimmungen des Unionsrechts geben der Europäischen Union und Kanada einige Freiräume. Äußere Grenze ist Art. 49 EUV, wonach nur ein "Europäischer Staat" Mitglied der EU werden kann. Die Spielräume, die diese Vorschrift gleichwohl bietet, sind für Kanada nicht nutzbar. Die Türkei ist – wenngleich die Verhandlungen ruhen – Beitrittskandidatin, obwohl sich ihr Territorium überwiegend außerhalb Europas befindet, aber eben auch teilweise in Europa. Allein der europäische Teil Istanbuls mit knapp zehn Millionen Einwohnern würde für sich genommen zu den größten Städten des geografischen Europas zählen und ist bevölkerungsstärker als eine erhebliche Anzahl von Mitgliedstaaten. Aber einen kanadischen Bosporus mit Straßen- und Eisenbahnverbindung zu einem europäischen Brückenkopf gibt es nun einmal nicht – das winzige französische Überseeterritorium St. Pierre und Miquelon vor der kanadischen Küste hilft hier nicht weiter. Kanada kann deshalb nicht EU-Mitglied werden.

Assoziierungsabkommen gibt es bereits viele

Dagegen ist der Spielraum für eine Assoziierung nach Art. 217 EUV ausgesprochen weit. Die Vorschrift erlaubt der Union, "mit einem oder mehreren Drittländern… Abkommen zu schließen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamen Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen." Zu solchen Abkommen existiert eine breite unionsrechtliche Praxis, ob zur Beitrittsvorbereitung, zur Herstellung besonderer nachbarschaftlicher Beziehungen oder mit entwicklungspolitischem Schwerpunkt. Die Freihandelsassoziierung mit Island, Lichtenstein und Norwegen hat in den 1990er Jahren den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) geschaffen, der den Binnenmarkt noch einmal vergrößert und die EWR-Mitgliedstaaten auf die Einhaltung der wesentlichen Binnenmarktnormen verpflichtet hat. Auch die bilateralen Abkommen mit der Schweiz sowie das Handels- und Kooperationsabkommen mit dem Vereinigten Königreich sind auf Art. 217 EUV gestützt. Eine Beschränkung auf europäische Staaten enthält die Vorschrift nicht. Ebenso wenig gibt es eine thematische Beschränkung: Nach der Rechtsprechung des EuGH können Assoziationsabkommen alle Bereiche des Unionsrechts betreffen.

Inhaltlich kann eine Assoziierung unterschiedlich dicht ausgestaltet werden; man spricht von unterschiedlicher Assoziierungsintensität. Die Assoziierungen weisen eine jeweils ähnliche Organisationsstruktur mit einem paritätisch besetzten Assoziierungsrat, Assoziierungsausschüssen mit partieller Entscheidungsgewalt sowie teilweise parlamentarischen Versammlungen auf. Unter vom EuGH formulierten Bedingungen, die die Autonomie des Unionsrechts gewährleisten sollen, gibt es Streitbeilegungsmechanismen. 

Dies alles könnte auch in einem Assoziierungsabkommen mit Kanada geregelt werden. Wenn die Kommissionspräsidentin nun von der "ersten assoziierten Mitgliedschaft" spricht, müsste es sich um eine institutionell besonders stark verdichtete Assoziierung handeln, in der die erwähnten organisatorischen Elemente einer intensiven Ausgestaltung bedürften. Eine Grenze ist erst erreicht, wenn Art. 49 EUV umgangen würde. Ein außereuropäischer Staat kann nicht als assoziiertes Mitglied gleichsam Vollmitglied werden.

Wo die Probleme lauern

Hier liegen die eigentlichen Probleme aber nicht. Sie liegen auch nicht primär im Verhältnis zu den USA. Kanada und die EU können ihre Beziehungen auch in offener, gleichsam einladender Weise gestalten, sodass es die souveräne Entscheidung anderer Staaten bleibt, sich hierzu zu verhalten. Die wirklichen Schwierigkeiten sind bereits sichtbar geworden, als das existierende Abkommen mit Kanada, CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement), verhandelt wurde. 

Die institutionelle Kooperation mit Kanada ist in diesem Handelsabkommen bereits ausgesprochen dicht angelegt, u.a. durch Regulierungsausschüsse zur Harmonisierung handelsbezogener Normen und einen eigenen Gerichtshof zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten. Schon gegen diese institutionellen Verdichtungen gab und gibt es erhebliche Widerstände. Wer erinnert sich nicht an die Schreckensszenarien von Lebensmitteln mit Gott weiß welchen Zusatzstoffen, denen der europäische Verbraucher schutzlos ausgeliefert würde. Das BVerfG sah in einem Eilbeschluss gar das Demokratieprinzip in Gefahr, wenn die wirtschaftsrechtliche Standardsetzung nicht an die deutschen Bürgerinnen und Bürger rückgekoppelt würde. Gruppen der unterschiedlichsten Couleur vermochten eine sechsstellige Zahl von Demonstrantinnen und Demonstranten in Berlin gegen Investitionsschiedsgerichte (!) auf die Straße zu bringen. Sicherlich ging es immer auch um das im Hintergrund gleichsam "lauernde" Abkommen TTIP mit den USA. Aber selbst nachdem dessen Unterzeichnung aussichtslos geworden war – Präsident Donald Trump brach die Verhandlungen gleich zu Beginn seiner ersten Amtszeit ab, und schon vorher ging es nicht recht voran – stand CETA übermäßig in der Kritik.

Nach dem sog. Singapur-Gutachten des EuGH war klar, dass ein solches Abkommen nicht durch die EU allein geschlossen werden konnte, sondern nur als "Gemischtes Abkommen" von Mitgliedstaaten und EU gemeinsam. Manche föderal konstituierten Mitgliedstaaten setzten hier noch eins drauf und verlangten die Zustimmung der Gliedstaaten. Ein sozialistischer Politikwissenschaftler im Amt des Ministerpräsidenten Walloniens nutzte dies als Hebel und brachte die kanadische Außenhandelsministerin in Detailverhandlungen im beschaulichen wallonischen Namur an den Rand der Verzweiflung. Auch SPD und Grüne in Deutschland waren in Hochform und verlangten die Zustimmung des Bundesrates, weil CETA wichtig für die Länder sei, was bekanntlich kein Kriterium für eine Zustimmungspflicht ist. Immerhin hat der EuGH, wenn auch mit dogmatischen Verrenkungen, seine Aversion gegen die schiedsgerichtliche Investitionsstreitschlichtung nicht auf CETA durchschlagen lassen. Das Abkommen ist unionsrechtskonform.

Die Chancen sind groß, doch Europa muss sich entscheiden

Wenn der kanadische Ministerpräsident im Europäischen Parlament nun mit Euphorie empfangen wird – die Fraktionsvorsitzende der Grünen ist sogar im kanadischen Eishockeytrikot aufgetreten –, so sollten diese Erfahrungen im Blick behalten werden. CETA ist immer noch nicht allseits ratifiziert. Obwohl sein vorläufiges Inkrafttreten in den vergangenen zehn Jahren nicht für Verwerfungen gesorgt hat, gibt es immer noch Partikularinteressen in einzelnen Mitgliedstaaten, die eine Ratifikation blockieren. Es sind dieselben Kräfte der Vergangenheit – überwiegend aus dem Agrarsektor – die sich Europas Zukunft in den Weg stellen, wie in anderen Zusammenhängen – Stichwort Mercosur oder Island.

Wenn es aber gelingt, diese Blockaden zu überwinden, setzt das Europarecht der intensivierten Zusammenarbeit mit Kanada – oder auch mit anderen Staaten – praktisch keine Grenzen. Handelskooperation kann Lieferketten stärken, Kooperation in der Außenpolitik und bei der Rüstungsbeschaffung die verteidigungspolitische Resilienz des Westens. Einmal mehr muss sich die EU zwischen Vergangenheit und Zukunft entscheiden.

Prof. Dr. Matthias Ruffert ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Europarecht an der Humboldt-Universität zu Berlin und Sprecher des DFG-Graduiertenkollegs "Dynamische Integrationsordnung (DynamInt)".