Wie die AfD die Verwaltung auf Linie bringen könnte

Vor den Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt geht in der Verwaltung die Angst um: Was, wenn die AfD das Ruder übernimmt? Joachim Wieland erklärt, was eine AfD-Regierung tun könnte und wo die Verfassung Grenzen zieht.

Ob die AfD bei den bevorstehenden Landtagswahlen in Sachsen-Anhalt eine Regierungsmehrheit gewinnen wird, ist ungewiss. Gewiss ist aber, dass sie die öffentliche Verwaltung des Landes zur Umsetzung ihrer politischen Vorstellungen nutzen wird, wenn sie die Regierung stellt. Angekündigt ist die Entlassung von 150-200 Beamtinnen und Beamten. Zwar lassen das Beamtenrecht und die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes des Landes eine solche Entlassungswelle nicht zu. Dennoch sollte man nicht unterschätzen, welche Möglichkeiten der Zugriff auf die öffentliche Verwaltung einer Partei bietet, die einen Umbau des Gemeinwesens plant.

Auch wenn das Regierungshandeln im Vordergrund des öffentlichen Interesses steht, ist das Handeln der Verwaltung für eine angestrebte Neuausrichtung von Staat und Gesellschaft im täglichen Leben von maßgeblicher Bedeutung. Welche Grenzen ziehen Verfassung und Gesetz dem politischen Willen zur Umsetzung einer grundlegend anderen Politik?

Wie will man 200 Beamte austauschen?

Die Übernahme der Regierungsverantwortung würde der AfD zwar den Zugriff auf den öffentlichen Dienst des Landes Sachsen-Anhalt eröffnen. Deswegen könnte sie aber nicht, wie Spitzenkandidat Ulrich Siegmund gegenüber der Mitteldeutschen Zeitung ankündigte, bis zu 200 Amtsträgerinnen und -träger des Landes einfach austauschen. Beamtinnen und Beamte sind auf Lebenszeit ernannt. Tarifbeschäftigte genießen einen weiterreichenden Kündigungsschutz. Nur politische Beamtinnen und Beamte können in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Das sind in Sachsen-Anhalt weniger als 15 Personen: Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, die Leitungen des Landesverwaltungsamtes und des Presse- und Informationsamtes der Landesregierung sowie die Leitung der für den Verfassungsschutz zuständigen Abteilung des Innenministeriums.

Wollte die AfD nun in größerem Umfang Behörden mit neuem, politisch gefärbtem Personal besetzen, bliebe ihr also nur, politische Beamtenstellen zu schaffen. Doch das Lebenszeitprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums erlaubt dem Gesetzgeber nur in streng begrenzten Ausnahmefällen, politische Beamtenstellen zu schaffen, weil sonst die Unabhängigkeit der Amtsführung und damit auch das Gebot gesetzestreuer Verwaltung gefährdet würde.

Nur Beamte, die über die Gesetzestreue hinaus in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Staatsführung bedürfen und in fortwährender Übereinstimmung mit den Zielen der Staatsführung stehen müssen, dürfen ausnahmsweise in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden. Voraussetzung ist ein "Transformationsamt", in dem politische Vorgaben über den bloßen Gesetzesvollzug hinaus für die Umsetzung des Regierungswillens unerlässlich sind. Die Amtsträgerinnen und -träger müssen zum engsten Kreis der politischen Führung zählen. Diese strikten Vorgaben erlauben über den bestehenden Kreis der politischen Beamtinnen und Beamten hinaus eine Erweiterung höchstens in Einzelfällen. Politische Beamter in größerer Zahl zu ernennen, ist mit dem Lebenszeitprinzip als hergebrachtem Grundsatz des Berufsbeamtentums unvereinbar und verstieße gegen die Verfassung.

Was, wenn rechtswidrige Anweisungen kommen?

Auch wenn die angekündigte Entlassung von bis zu 200 Beamtinnen und Beamten also verfassungswidrig wäre, ist die politische Botschaft nicht zu übersehen. Der Verwaltung in Sachsen-Anhalt wird schon vor der Wahl unmissverständlich bedeutet, dass sie nach einem Regierungswechsel den politischen Willen der neuen Führung umsetzen muss. Was nicht gesagt wird, aber trotzdem gilt: Auch eine neue Exekutive, die ein grundlegend anderes Regierungsprogramm verfolgt, ist an Gesetz und Recht gebunden. Nur in diesem rechtlich bindenden Rahmen darf sie von den Angehörigen des öffentlichen Dienstes des Landes Folgebereitschaft und Umsetzung des Regierungsprogramms erwarten.

Die Beamtinnen und Beamten tragen für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen die volle persönliche Verantwortung. Wenn sie Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen haben, müssen sie diese unverzüglich bei ihren unmittelbaren Vorgesetzten geltend machen. Bleibt es bei der Anordnung, müssen sie sich an die nächsthöhere Vorgesetzte oder den nächsthöheren Vorgesetzten wenden. Bestätigen diese ebenfalls die Anordnung, müssen die Beamtinnen und Beamten sie ausführen und sind von der eigenen Verantwortung befreit.

Was die AfD auch ohne Rechtsbruch tun könnte

Doch auch innerhalb des geltenden Rechts bietet die Steuerung des öffentlichen Dienstes einer Landesregierung vielfältige Möglichkeiten, die eigenen politischen Vorstellungen und Ziele durchzusetzen. Solange sie die Verfassung und die geltenden Gesetze beachtet, hat eine Regierung zahlreiche Gestaltungsoptionen, bei deren Nutzung sie die Beamtinnen und Beamten unterstützen müssen. Dazu ist sie vom Volk in der Landtagswahl demokratisch legitimiert. Die Regierungsmehrheit kann Programme aufsetzen oder beenden und verfügt ganz allgemein mit dem Landeshaushalt über ein wirksames Steuerungsinstrument. In diesem Sinne verleiht eine Regierungsmehrheit konkrete Herrschaftsbefugnisse.

Das kann durchaus Langzeitwirkungen für den öffentlichen Dienst eines Landes haben. Amtsträgerinnen und -träger, die mit der Neuausrichtung der Landespolitik nicht einverstanden sind, werden sich mittelfristig umorientieren und darin von der neuen politischen Führung auch nicht gehindert, sondern eher bestärkt werden, weil freiwerdende Stellen ihr neue Steuerungsmöglichkeiten eröffnen. Auf die Dauer werden so mehr und mehr Angehörige des öffentlichen Dienstes eines Landes innerlich mit der neuen Landespolitik übereinstimmen oder ihr zumindest neutral gegenüberstehen. Das erleichtert deren Arbeit und ist schwer, wieder umzukehren, wenn etwa die nächste Landtagswahl eine andere Partei in die Regierung führen sollte. Diese müsste dann mit einem öffentlichen Dienst arbeiten, der ihr zu erheblichen Teilen skeptisch gegenübersteht. Diese Entwicklung wird dadurch verstärkt, dass eine Regierungsmehrheit im Laufe einer Legislaturperiode wichtige gesetzliche Regelungen zur Umsetzung ihrer politischen Vorstellungen schaffen kann, soweit sie sich an die Vorgaben der Verfassung hält.

Den Verfassungsgerichten droht noch mehr Arbeit

Ob Landesgesetze den Vorgaben des Grundgesetzes und der Landesverfassung genügen, wird oft umstritten sein. Klarheit können nur Entscheidungen des BVerfG und des Landesverfassungsgerichts schaffen. Deren Arbeitskapazitäten sind aber schon heute stark beansprucht. Entscheidungen benötigen viel Zeit. Das gilt vor allem dann, wenn ein Regierungswechsel in Sachsen-Anhalt zu einer größeren Zahl von verfassungsgerichtlichen Verfahren führen sollte. Das BVerfG wird angesichts seiner Arbeitsbelastung und seiner Verantwortung für die verfassungsmäßige Ordnung in Bund und 16 Ländern nur begrenzt die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze eines einzelnen Landes prüfen können. Auch Auseinandersetzungen vor dem Landesverfassungsgericht benötigen erfahrungsgemäß längere Zeit. Das gilt erst recht, wenn es zu einer Vielzahl von Verfahren kommen sollte. Das Beispiel des Supreme Court der Vereinigten Staaten von Amerika zeigt seit einiger Zeit, wie ein Verfassungsgericht allein durch die große Zahl von Verfahren an den Rand seiner Leistungsfähigkeit gebracht werden kann.

Die Wahl des Landtags hat dementsprechend nicht nur die zunächst ins Auge springenden Konsequenzen für die Bildung der Landesregierung. Die Umsetzung eines grundlegend anderen Regierungsprogramms prägt auch den öffentlichen Dienst des Landes und kann zu erheblichen Veränderungen führen, die später nicht leicht rückgängig zu machen sind. Das sollten Wählerinnen und Wähler bei ihrer Wahlentscheidung nicht außer Acht lassen.