Sicherheitsarchitektur auf dem Prüfstand

In jüngster Zeit häufen sich die Meldungen über hybride Angriffe bei uns. Vor allem die Sprengstoffdrohne am Flughafen Leipzig hat deutlich gemacht, wie konkret die Bedrohung ist. Umso dringender stellt sich die Frage, wie gut unsere Rechtsordnung hiergegen gewappnet ist.

Über diese und weitere Fragen haben wir uns mit Prof. Dr. Dr. Markus Thiel von der Deutschen Hochschule der Polizei unterhalten.

NJW: Bevor wir uns näher damit befassen, ob und wie gut wir gegen hybride Angriffe geschützt sind, sollten wir zunächst klären, was alles darunter fällt.

Thiel: Hybride Angriffe sind sich realisierende hybride Bedrohungen. Beide Begriffe sind nicht „legaldefiniert“; der hybride Angriff als sicherheitswissenschaftliche Kategorie lässt sich aber beschreiben: Gemeint sind koordinierte, illegale Handlungen meist staatlicher, staatlich gelenkter oder staatlich unterstützter Akteure zum Nachteil eines anderen Staates, die aber die Schwelle zu einer militärischen Attacke (noch) nicht überschreiten. Kennzeichnend sind also eine strategische Zielsetzung, der kombinierte Einsatz unterschiedlicher Mittel, das Unterschreiten der Schwelle zum bewaffneten Angriff und häufig ein Attributionsproblem, also die Schwierigkeit, „Hintermänner“ und „Drahtzieher“ zu ermitteln. Mögliche Ziele solcher Angriffe sind etwa Infrastruktur, Dateisysteme, Lieferketten, Gesundheitssysteme und Staatsorgane.

NJW: Was hat unsere Rechtsordnung dem entgegenzusetzen?

Thiel: Die Rechtsordnung verfügt über ein umfangreiches Instrumentarium in verschiedenen Rechtsgebieten – Polizeirecht, Nachrichtendienstrecht, Wehrrecht, Cybersicherheitsrecht, Katastrophen- und Zivilschutzrecht und Strafrecht tragen zur Abwehr hybrider Angriffe bei. Auch werden umfassende organisatorische Maßnahmen getroffen, etwa die Einrichtung des Gemeinsamen Zentrums zur Abwehr hybrider Bedrohungen als Koordinationsplattform. Trotz dieser anerkennenswerten Bemühungen bestehen aber deutliche Defizite.

NJW: Woran liegt das?

Thiel: Die Sicherheitsarchitektur weist unterschiedlichen Sicherheitsakteuren Aufgaben und Befugnisse zu, und die einschlägigen Normen betreffen überwiegend nur das jeweils eigene Tätigkeitsfeld. Die Schwierigkeiten liegen vor allem in der Koordination und Kooperation, beim Informationsfluss und bei der Zuweisung einer Letztverantwortung. Derartige „Schnittstellen“-Aspekte sind notorisch unterbelichtet.

NJW: Wer ist aktuell für den Schutz vor derartigen Angriffen bzw. deren Abwehr zuständig?

Thiel: Diese Frage lässt sich nicht pauschal beantworten; es kommt auf die konkrete Erscheinungsform des Angriffs, auf seinen Ursprung und auf sein Ziel an, ferner darauf, ob bereits eine konkrete Gefahrenlage vorliegt. So wäre etwa bei einem Angriff auf bestimmte Bahninfrastrukturen die Bundespolizei zuständig, bei anderen Anlagen die jeweilige Landespolizei. Dieses „Zuständigkeitsmosaik“ erschwert eine wirksame Bekämpfung hybrider Bedrohungen.

NJW: Kann die Bundeswehr zur Unterstützung bei der Abwehr herangezogen werden bzw. warum ist das bislang noch nicht geschehen?

Thiel: Die Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Inland sind durch das Grundgesetz eng gezogen. Nach Art. 87a II GG dürfen Streitkräfte außer zur Verteidigung nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zulässt. Dies gilt beispielsweise bei Naturkatastrophen sowie besonders schweren Unglückfällen (Art. 35 II, III GG), im inneren Notstand (Art. 87a IV GG) oder im Verteidigungs- bzw. Spannungsfall (Art. 87a III GG). Diese Ermächtigungen unterliegen jedoch strengen Voraussetzungen und besonderen Verfahrensregelungen. Inwieweit die Bundeswehr darüber hinaus (technische) Amtshilfe nach Art. 35 I GG leisten darf, ist im Detail umstritten. Dies verengt die Unterstützungsmöglichkeiten nach geltendem Verfassungsrecht auch bei hybriden Angriffen auf wenige Fallkonstellationen.

NJW: Sehen Sie den Föderalismus in dem Kontext eher als Vor- oder als Nachteil?

Thiel: Das Problem liegt nicht im Föderalismus an sich, sondern darin, dass die „Schnittstellen“ nicht optimal funktionieren. Erforderlich sind etwa klare Melde- und Informationswege, kompatible Kommunikationssysteme, festgelegte Verfahren, gemeinsame Lagebilder und Übungen sowie andere Elemente einer sachgerechten Kooperation und Koordination. Hier besteht sowohl auf normativer als auch auf praktischer Ebene erhebliches Optimierungspotenzial. Ziel muss ein kooperativer Sicherheitsföderalismus als Resilienzmodell sein.

NJW: Die EU hat angesichts der wachsenden hybriden Bedrohungen in Deutschland versichert, geschlossen an unserer Seite zu stehen. Wäre eine Unterstützung durch ausländische, namentlich EU-Staaten, beim Schutz vor derartigen Angriffen möglich?

Thiel: Die Mitgliedstaaten der EU unterstützen sich in unterschiedlichen Strukturen und Formaten. Die EU selbst koordiniert verschiedene Maßnahmen zur Bekämpfung hybrider Bedrohungen. Die Beistandsklausel in Art. 42 VII EUV setzt allerdings einen bewaffneten Angriff voraus. Gleiches gilt für Art. 5 des NATO-Vertrags. Bilaterale Verträge mit den europäischen Nachbarstaaten ermöglichen eine enge Kooperation der Polizeibehörden. Das „Unterstützungsnetzwerk“ ist also schon vergleichsweise gut aufgestellt. Die Verantwortung für die Abwehr hybrider Bedrohungen verbleibt allerdings grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten.

NJW: Die hybride Bedrohungslage durch Russland ist ja nicht ganz neu. Was wurde seitdem angestoßen, um den Schutz davor zu verbessern?

Thiel: Seit 2022 sind die Vorkehrungen gegen derartige Bedrohungen bereits in beachtlichem Maße ausgebaut worden. Die zentrale Rolle spielt hier das Bundesinnenministerium. Eingerichtet wurde etwa eine ressortübergreifende Task Force zum Informationsaustausch auf Arbeitsebene. Auch in der Nationalen Sicherheitsstrategie mit ihrem Grundsatz der „integrierten Sicherheit“ finden sich Maßnahmen zur Verbesserung der Resilienz.

NJW: Wie bewerten Sie diese Maßnahmen und was muss darüber hinaus geschehen?

Thiel: Die fortdauernde Bedrohung zwingt dazu, über die bisherigen Bemühungen hinausreichende Veränderungen vorzunehmen. Die Sicherheitsarchitektur sollte insgesamt einer kritischen Überprüfung unterzogen werden. Ziel ist es, Staat und Gesellschaft hinreichend resilient zu machen – dazu tragen eine Zusammenführung von Lagebildern, robuste kritische Infrastruktur, Cyberresilienz, funktionierende Kommunikationswege und eine verbesserte gesellschaftliche Krisenvorsorge bei. Wichtig ist dabei die Erkenntnis, dass die Sicherheitsgewährleistung keine exklusiv staatliche Verantwortung ist, sondern dass die Sicherheitsakteure auf die Unterstützung der Bevölkerung angewiesen sind.

NJW: Ihr Kollege Tristan Barczak hat in seinem Gutachten zum 75. Deutschen Juristentag einen verpflichtenden Zivil- und Katastrophenschutzdienst zur Abwehr hybrider Bedrohungen ins Gespräch gebracht. Eine gute Idee?

Thiel: Tristan Barczak betont in seinem Gutachten sehr überzeugend die „Gesamtverantwortung“ für den Schutz gegen hybride Bedrohungen, zeigt die Koordinationsproblematik auf und fordert eine Aufwertung der Zivilverteidigung. Für die Verbreiterung der personellen Basis des Zivil- und Katastrophenschutzes spricht einiges – vor allem eine entsprechende Schulung und Ausbildung sind sehr sinnvoll. Ein verpflichtender Dienst muss allerdings hohe verfassungsrechtliche Hürden nehmen – Art. 12a I GG ermöglicht zwar für Männer eine gesetzliche Pflicht zum „Dienst in einem Zivilschutzverband“; es ist aber nicht geklärt, wie eng die Bezüge eines solchen Dienstes zu einer unmittelbaren (Zivil-)Verteidigungsaufgabe sein müssen. Ich würde daher – auch aus Gründen der Qualitätswahrung – einen weiterhin freiwilligen Dienst favorisieren, diesen aber durch eine Verknüpfung mit finanziellen oder anderen Vorteilen attraktiver ausgestalten.

Prof. Dr. Dr. Markus Thiel studierte Jura an der Universität zu Köln. Nach Referendariat, Zweitem Staatsexamen und Promotion habilitierte er sich 2010 an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Im Anschluss an Lehrstuhlvertretungen an den Universitäten Freiburg, Trier, Köln und Gießen führte ihn sein erster Ruf an die heutige Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung Nordrhein-Westfalen. Seit 2017 lehrt Thiel Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht an der Deutschen Hochschule der Polizei, Münster.

Dieser Text stammt aus Heft 38/2026 der NJW. Sie möchten die NJW kostenlos testen? Jetzt vier Wochen gratis testen inkl. Online-Modul NJWDirekt.