BVerfG bestätigt Fusion von TU Cottbus und FH Lausitz zur BTU Cottbus-Senftenberg

Das Bundesverfassungsgericht hat die Fusion der Technischen Universität Cottbus mit der Fachhochschule Lausitz zur Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg mit Beschluss vom 12.05.2015 bestätigt. Allerdings habe die vorübergehende Leitung der BTU Cottbus-Senftenberg durch einen vom Wissenschaftsministerium eingesetzten Gründungsbeauftragten gegen die Wissenschaftsfreiheit des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG verstoßen (Az.: 1 BvR 1501/13, 1 BvR 1682/13).

Verfassungsbeschwerden gegen Fusion einer Universität mit einer Fachhochschule

Mit dem Landesgesetz zur Weiterentwicklung der Hochschulregion Lausitz vom 11.02.2013 (GWHL) wurde die Brandenburgische Technische Universität Cottbus mit der Fachhochschule Lausitz zur Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus-Senftenberg fusioniert. Das Gesetz regelt unter anderem die übergangsweise Leitung der Hochschule bis zur Ernennung des Gründungspräsidenten sowie die Zusammensetzung der neuen zentralen Selbstverwaltungsgremien. Das Ministerium setzte zum 01.07.2013 einen Gründungsbeauftragten ein, der die Universität bis zur Ernennung des Gründungspräsidenten am 15.07.2014 leitete. Der Gründungssenat und der erweiterte Gründungssenat konstituierten sich am 20.11.2013. Beschwerdeführer in den vorliegenden Verfahren waren Fakultäten und Professoren der ehemaligen Universität Cottbus.  

BVerfG: Fakultäten von Fusionsgesetz nicht "überrumpelt"  

Die Verfassungsbeschwerde der Fakultäten hatte keinen Erfolg, die Verfassungsbeschwerde der Professoren war nur teilweise erfolgreich. Das BVerfG führt zunächst aus, dass das Gesetz in formeller Hinsicht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet. Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG begründe keine gesonderten Beteiligungsrechte der Hochschulen, Fakultäten oder einzelnen Wissenschaftler beim Zustandekommen eines Gesetzes zur Fusion zweier Hochschulen. Das Verfahren der parlamentarischen Gesetzgebung diene dazu, die Belange aller Betroffenen in öffentlicher Debatte, unter Einschluss der Opposition und begleitet durch die Medien, zur Geltung kommen zu lassen. Weitere verfahrensrechtliche Vorgaben für den Gesetzgeber seien zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit nicht geboten. Zudem habe im Vorfeld dieser Fusion eine umfassende Beteiligung der Öffentlichkeit und der Hochschulen stattgefunden. Die Hochschulen seien am Gesetzgebungsverfahren beteiligt gewesen. Sie hätten zu dem Referentenentwurf Stellung genommen und sich im weiteren Gesetzgebungsverfahren geäußert. Insgesamt fehle es an Anhaltspunkten für die Auffassung der Fakultäten, sie seien von dem Gesetz "überrumpelt" worden.

Grundrechte der Fakultäten durch Fusion nicht verletzt

Grundrechte der Fakultäten würden durch das angegriffene Gesetz nicht verletzt, so das BVerfG. Aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ergebe sich kein Recht auf Fortbestand einer konkreten wissenschaftlichen Einrichtung. Die Garantie der Wissenschaftsfreiheit verpflichte den Staat lediglich, für funktionsfähige Institutionen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs zu sorgen. Der Gesetzgeber sei insoweit nicht gehindert gewesen, sich für die Fusion einer Universität mit einer Fachhochschule zu entscheiden. Hinsichtlich der Eignung neuer Organisationsformen stehe ihm ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dieser werde durch das Freiheitsrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG bestimmt und begrenzt. Das BVerfG überprüfe jedoch nicht, ob der Gesetzgeber mit einer Organisationsentscheidung die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat.

Staatliche Einsetzung eines Gründungsbeauftragten verstößt gegen Wissenschaftsfreiheit  

Das BVerfG moniert allerdings die Übergangsleitung der Universität Cottbus-Senftenberg durch einen vom Ministerium eingesetzten Gründungsbeauftragten. Diese verletze die Professoren in ihrem Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Dem Gründungsbeauftragten hätten insbesondere nicht in einer durch das Ministerium erlassenen vorläufigen Grundordnung ohne nähere gesetzliche Begrenzungen wissenschaftsrelevante Befugnisse zugewiesen werden dürfen. Wie das BVerfG erläutert, stehe eine staatlich eingesetzte und verantwortete Hochschulleitung im Gegensatz zu dem Gedanken wissenschaftlicher Eigenverantwortung und dem daraus folgenden Prinzip universitärer Autonomie. Sie sei daher vom gesetzgeberischen Spielraum zur Ausgestaltung der Wissenschaftsfreiheit nur in Ausnahmesituationen umfasst und nur unter strengen Voraussetzungen zu rechtfertigen.

Bei Fusionen staatlicher Beauftragter grundsätzlich nicht zu rechtfertigen

Bei einer Fusion würden - anders als bei einer Neugründung - bestehende Wissenschaftsbetriebe miteinander verbunden. Daher könne auf Leitungs- und Selbstverwaltungsorgane zurückgegriffen werden, die im Einklang mit den Mitwirkungsanforderungen des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG konstituiert seien, um die zur Umsetzung der hochschulpolitischen Entscheidungen des Gesetzgebers notwendigen Maßnahmen zu ergreifen. Bei einer Fusion gehöre es deshalb zur Ausgestaltungsaufgabe des Gesetzgebers, die Mitwirkungsrechte der wissenschaftlich Tätigen möglichst zu schonen. So könne der Gesetzgeber Vorgaben für die Wahl einer Leitung der neuen Organisation machen, ohne eine solche Leitung zwischenzeitlich selbst staatlich zu installieren, und die bestehenden Gremien etwa auch verpflichten, die zur Umsetzung seiner Vorgaben erforderlichen Schritte in einem bestimmten Zeitraum zu gehen.

Ausnahme bei ernsthafter Gefährdung der Fusion möglich

Anders kann es laut BVerfG liegen, wenn die Zusammenführung der Hochschulen nachweisbar ernsthaft gefährdet ist. Lasse sich dabei eine nachhaltige Störung des Lehr- und Forschungsbetriebs anders nicht abwenden und versprechen insoweit auch die Mittel der staatlichen Aufsicht keinen Erfolg, könne ausnahmsweise für eine Übergangszeit sogar die Bestellung eines staatlichen Beauftragten gerechtfertigt sein. Hingegen könnten allein hochschulpolitisch divergierende Auffassungen und selbst Protest gegen eine hochschulpolitische Entscheidung eine vom Grundsatz der universitären Selbstverwaltung abweichende Gestaltung nicht rechtfertigen.

Dauer der staatlich eingesetzten Leitung von besonderem Gewicht

Das BVerfG unterstreicht, dass die staatliche Einsetzung eines Leitungsorgans im Zuge einer Hochschulfusion den Anforderungen des Grundgesetzes an eine wissenschaftsadäquate Organisation umso weniger genüge, je länger diese Leitung zeitweise ganz ohne ein universitäres Selbstverwaltungsorgan tätig sei, ohne dass diese Phase zeitlich auf das Erforderliche begrenzt und Befugnisse auf Notkompetenzen für reversible Entscheidungen beschränkt wären. Die Mitwirkungsrechte der Grundrechtsträger seien hier für eine Übergangszeit von fünf Monaten - von Juli 2013 bis zur Konstituierung des Gründungssenats im November 2013 - gänzlich ausgesetzt gewesen. Insofern habe den wissenschaftlich Tätigen jede Möglichkeit zur Mitwirkung bei der Bestellung, bei der Abberufung der Übergangsleitung sowie jede institutionalisierte Mitwirkung an Entscheidungen gefehlt. Das sei von besonderem Gewicht, wenn in einer konstitutiven Phase der Neuordnung weitreichende und kaum reversible Weichenstellungen vorgenommen werden. Die Wissenschaftsfreiheit ist laut BVerfG strukturell stärker gefährdet, wenn in dieser sensiblen Situation ein Leitungsorgan zudem ohne jede Mitwirkung der Träger der Wissenschaftsfreiheit - und damit potentiell auch gegen ihre Interessen gerichtet - zu handeln befugt ist. Auch in einer fusionsbedingten Übergangsphase müssten Wissenschaftler durch ihre Vertretung in Hochschulorganen ihre fachliche Kompetenz in die Organisation einbringen können. In der Universität Cottbus-Senftenberg habe es auch in der Folgezeit von November 2013 bis Juli 2014 an derartigen Sicherungen gefehlt. Zwar sei der Gründungssenat im November konstituiert worden und diesem habe ein umfassendes Informationsrecht zugestanden, jedoch habe er dem Gründungsbeauftragten gegenüber sogar weniger Mitwirkungsrechte als gegenüber dem späteren Gründungspräsidenten gehabt.  

Wesentliche Regelungen zur Ausgestaltung der Wissenschaftsfreiheit vom Gesetzgeber nicht selbst getroffen

Ob die Einsetzung des Beauftragten durch die Landesregierung den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, kann aber letztlich offen bleiben, so das BVerfG weiter. Denn die angegriffene Vorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 GWHL genüge den grundgesetzlichen Anforderungen jedenfalls deshalb nicht, weil der Gesetzgeber die bei Einsetzung eines Beauftragten wesentlichen Regelungen zur Ausgestaltung der Wissenschaftsfreiheit nicht selbst getroffen habe. Dem Gründungsbeauftragten seien wissenschaftsrelevante Befugnisse im Wesentlichen nicht durch Gesetz, sondern durch die vom Ministerium erlassene vorläufige Grundordnung zugewiesen worden.  

Zusammensetzung des Gründungssenats nicht zu beanstanden

Hingegen hält das BVerfG die Zusammensetzung des Gründungssenats und des erweiterten Gründungssenats, in denen die Professoren von der Universität Cottbus und der Fachhochschule Lausitz gleichrangig vertreten sind, für vereinbar mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG. Die Professoren der Fachhochschule Lausitz könnten sich ebenso wie die der Universität Cottbus auf die Wissenschaftsfreiheit berufen. Unterschiede wie beim Lehrdeputat wögen nicht so schwer, dass die Zusammenfassung in einer Gruppe durch den Gesetzgeber sachwidrig wäre. Auch das Argument der Tradition zwinge nicht dazu, kategorial zwischen Universität und Fachhochschule zu unterscheiden. Der Gesetzgeber sei nicht an überkommene Vorstellungen gebunden. Mit Blick auf bestimmte Entscheidungen habe der Gesetzgeber die verschiedenen Qualifikationen im Übrigen berücksichtigt, denn bei unmittelbar forschungsrelevanten Entscheidungen hätten die Universitätsprofessoren ein ausschlaggebendes Gewicht.

Besetzung zentraler Selbstverwaltungsorgane mit Hochschullehrenden und Fachhochschulprofessoren zu gleichen Teilen zulässig

Das BVerfG sieht die Wissenschaftsfreiheit der Beschwerdeführer auch nicht dadurch verletzt, dass die Hochschullehrenden der Universität Cottbus trotz ihrer größeren Anzahl mit ebenso vielen Personen in den zentralen Selbstverwaltungsorganen vertreten sind wie die Fachhochschulprofessoren. Bei einer gemeinsamen Wahl hätte die Gefahr bestanden, dass überwiegend Hochschullehrende der Universität Cottbus gewählt worden wären, weil diese in der Mehrzahl gewesen seien. Damit hätten Gesichtspunkte der universitären Forschung und Lehre von vornherein ein Übergewicht gegenüber der anwendungsbezogenen Forschung und Lehre aus der Fachhochschule Lausitz. Da die Freiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG für beide gelte, sei es legitim, wenn der Gesetzgeber beide im Gründungssenat und im erweiterten Gründungssenat gleich stark repräsentiert sehen will.