Der Traum vom Wohnraum für alle

Wohnungskonzerne vergesellschaften? Die Linke in Berlin will es, der Kanzler nicht. Sarah Dersarkissian erklärt, was das Grundgesetz zulässt, warum rechtliches Neuland betreten wird und weshalb die Entschädigung zum Knackpunkt werden könnte.

Die angespannte Lage auf den Wohnungsmärkten, insbesondere in den Großstädten, hat unlängst Rufe nach neuen und gegebenenfalls auch radikalen Lösungsansätzen laut werden lassen. Nachdem Die Linke als stärkste Kraft aus den Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin hervorgegangen ist, sorgt eines ihrer zentralen Wahlversprechen (erneut) für Furore: die Vergesellschaftung von Immobilienkonzernen.

2021 hatten sich die Berlinerinnen und Berliner in einem Volksentscheid der Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen" mehrheitlich dafür ausgesprochen, dass der Senat einen Gesetzentwurf für die Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände ausarbeitet. Seither wurde ein Vergesellschaftungsrahmengesetz beschlossen.

Im September letzten Jahres hat die Initiative der Öffentlichkeit nunmehr ein eigenes Vergesellschaftungsgesetz vorgelegt, das sie zum Gegenstand eines Gesetzesvolksentscheids machen möchte. Davon betroffen wären Immobilienkonzerne mit einem Bestand von über 3.000 Wohnungen, die in die Trägerschaft einer Anstalt öffentlichen Rechts übergehen sollen. Dem Volksentscheid könnte eine neue Regierung unter der Führung der Linken zuvorkommen.

Wer vergesellschaftet, betritt Neuland

In jedem Fall würde damit Neuland betreten: Noch nie hat es in der Geschichte der Bundesrepublik eine Vergesellschaftung gegeben, obwohl diese seit ihrem Anbeginn im Grundgesetz vorgesehen ist. Art. 15 GG gibt Aufschluss darüber, was unter einer Vergesellschaftung zu verstehen ist: die Überführung von Grund und Boden, Naturschätzen oder Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in eine andere Form der Gemeinwirtschaft durch ein Gesetz. Es geht also darum, dass bestimmte Güter der Privatwirtschaft, die dem individuellen Nutzen der Eigentümerinnen und Eigentümer dient, entzogen werden. Stattdessen werden sie einer gemeinnützigen Form der Bewirtschaftung zugeführt.

So plakativ das Wahlversprechen einer Vergesellschaftung klingt, so vertrackt ist die (Verfassungs-)Rechtslage. Es dürfte kaum eine Norm des Grundgesetzes geben, deren Auslegung und Anwendung weniger durch die Rechtsprechung des BVerfG geprägt ist. Für Art. 15 GG gab es schlichtweg noch keinen Präzedenzfall. Darin unterscheidet sich die Vergesellschaftung auch von der Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, zu der es bereits umfangreiche verfassungsgerichtliche Rechtsprechung gibt.

Eine Vergesellschaftung ist keine Enteignung

Vergesellschaftung bzw. Sozialisierung und Enteignung sind nicht dasselbe, auch wenn die Bezeichnungen im (politischen) Diskurs und sogar bei der Namensgebung der Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen" zuweilen wie Synonyme behandelt werden. Sowohl die Vergesellschaftung als auch die Enteignung betreffen zwar das Privateigentum und müssen einem Gemeinwohlzweck zu dienen bestimmt sein. Sie sind aber nicht deckungsgleich.

Das Verhältnis zwischen Art. 14 und Art. 15 GG blieb im Parlamentarischen Rat ebenso offen wie die wirtschaftspolitische Ausrichtung der Bundesrepublik. Man erzielte auch keine Einigkeit darüber, ob die Vergesellschaftung einen Sonderfall der Enteignung darstelle oder etwas anderes sei. Letztlich ist die Enteignung einerseits weiter und andererseits enger als die Vergesellschaftung: Jene ist zwar nicht auf bestimmte Güter beschränkt, setzt aber zwingend den Entzug der formalen Eigentumsposition voraus.

Wie umstritten die (verfassungs-)rechtliche Zulässigkeit einer Vergesellschaftung im Einzelnen ist, hat im Juni 2023 der Abschlussbericht der Expertenkommission zum Berliner Volksentscheid eindrücklich unter Beweis gestellt: Das Mehrheitsvotum der Expertinnen und Experten wurde durch insgesamt vier Sondervoten flankiert, die unter anderem zentrale Fragen der Verhältnismäßigkeit und der Entschädigung betrafen.

Konkurrierende Gesetzgebung: Rennen um die Zeit?

Eine andere Frage ist, ob Berlin überhaupt Handlungsspielräume hat. Dem Wahlversprechen der Linken ist Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU) jüngst mit dem Versprechen für ein Vergesellschaftungs-Verbotsgesetz entgegengetreten. Schon im Juli hatte die Große Koalition mit ihrem "Programm für Aufschwung und Beschäftigung" ein Bundesgesetz in Aussicht gestellt, das eine Vergesellschaftung auf Landesebene verbietet.

Ein solches Gesetz hätte nicht bloß symbolischen Charakter: Um das Land Berlin auf kompetenzieller Ebene an einer Umsetzung der Vergesellschaftungspläne zu hindern, müsste der Bund gesetzgeberisch tätig werden. Das Grundgesetz ordnet die Vergesellschaftung nämlich der konkurrierenden Gesetzgebung zu (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG), sodass die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetzgebung haben, solange und soweit der Bund nicht von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat.

In Anbetracht der (bisherigen) gesetzgeberischen Untätigkeit des Bundes auf dem Gebiet der Vergesellschaftung haben die Länder derzeit (noch) die notwendige Kompetenz inne. Politisch ist darum durchaus ein Rennen um die Zeit eingeläutet.

Wäre ein Verbot der Vergesellschaftung möglich?

Verfassungsrechtlich stünde das geplante Verbotsgesetz indes auf wackeligen Füßen. Das hängt zum einen damit zusammen, dass die Vergesellschaftung zu den Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung gehört, auf denen der Bund nur im Falle der Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung tätig werden darf (vgl. Art. 72 Abs. 2 GG). Deren Vorliegen ist begründungsbedürftig und verfassungsgerichtlich überprüfbar.

Selbst wenn eine solche Begründung gelingen und einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung standhalten sollte: Es ist zweifelhaft, ob ein pauschales Vergesellschaftungsverbot überhaupt eine "Regelung" im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG darstellt. In seiner bisherigen Rechtsprechung hat das BVerfG den Rechtsbegriff der "Regelung" nicht nur formal verstanden, sondern materiell aufgeladen: Um eine Sperrwirkung zulasten der Länder auszulösen, müsse der Bundesgesetzgeber demnach eine eigene inhaltliche Regelung treffen. Bloße Verhinderungsgesetze ohne Substanz seien hingegen unzureichend.

Das entspricht der Funktion der konkurrierenden Gesetzgebung, die Regelungen nicht verhindern, sondern die Zuständigkeit verteilen soll. Schließlich sieht das Grundgesetz die Möglichkeit einer Vergesellschaftung ausdrücklich vor und weist sie (auch) den Ländern zu; eine Beschränkung auf den Bund wurde im Parlamentarischen Rat abgelehnt. Wer eine Vergesellschaftung kategorisch verbieten oder einer Regelung durch die Länder entziehen wollte, müsste die Verfassung ändern. Demgegenüber könnte der Bund den Ländern sehr wohl Zügel anlegen, indem er sich dem Gebiet der Vergesellschaftung mit einem eigenen Regelungskonzept annähme.

(K)eine Grenze durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Eine Vergesellschaftung trifft Eigentümerinnen und Eigentümer denkbar schwer. Zweifel an der Verhältnismäßigkeit einer solchen Maßnahme drängen sich demnach auf. Die wohl bedeutsamste und zugleich brisanteste Frage der materiellen Verfassungsmäßigkeit einer Vergesellschaftung ist deshalb, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit überhaupt Anwendung findet und dem Gesetzgeber Grenzen setzt.

Die Antwort auf diese Frage steht und fällt mit der dogmatischen Einordnung der Vergesellschaftung und des Art. 15 GG, die – wie so vieles in diesem Zusammenhang – umstritten ist. Das Meinungsspektrum reicht von einer Schranke der Eigentumsfreiheit bis hin zu einem Kollektivgrundrecht sui generis. Aufgrund ihrer Wirkungen ist die Vergesellschaftung richtigerweise als Eingriff in das Grundrecht aus Art. 14 GG einzuordnen. Art. 15 GG enthält die korrespondierende Schrankenregelung.

Es entspricht der allgemeinen Dogmatik, dass die Beeinträchtigung von Grundrechten an der Verhältnismäßigkeit zu messen ist. Dabei ist die Vergesellschaftung kein hinreichender Selbstzweck. Zwar trägt sie einen legitimen Zweck in sich, da sie per definitionem dem Gemeinwohl dienlich ist. Damit die Verhältnismäßigkeit nicht leerläuft, muss der Gemeinwohlzweck aber gleichwohl konkretisiert und in die Prüfung eingestellt werden. Ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall gewahrt ist, hängt von der konkreten Ausgestaltung des Vergesellschaftungsgesetzes ab.

Wer soll das bezahlen?

Faktische Grenzen könnten dem Vorhaben einer Vergesellschaftung von Immobilienkonzernen durch die angespannte Haushaltslage in Berlin gezogen sein. Das Grundgesetz sieht für den Fall einer Vergesellschaftung ausdrücklich eine Entschädigung vor, die unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der von der Vergesellschaftung Betroffenen zu bemessen ist (vgl. Art. 15 Satz 2 i. V. m. Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG). Trotzdem bleibt das gebotene Ausmaß der Entschädigung höchst umstritten.

Insoweit stehen sich im Wesentlichen zwei Grundpositionen gegenüber: Manche Stimmen plädieren dafür, die anerkannten Maßstäbe für die Enteignungsentschädigung zur Anwendung zu bringen, die regelmäßig den Verkehrswert zum Ausgangspunkt nehmen. Eine Vergesellschaftung käme die öffentliche Hand dann im Zweifel teuer zu stehen. Andere Stimmen treten für eigene und im Ergebnis weniger kostspielige Lösungen für die Vergesellschaftung ein. Das Modell des Gesetzentwurfs der Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen" würde deren eigener Einschätzung nach zu einer Entschädigung in Höhe von 40 bis 60% des Marktwerts führen.

In ihrem Abschlussbericht hat die Mehrheit der Expertenkommission die Höhe der Erträge einer gemeinnützigen Bewirtschaftung oder die fiskalischen Möglichkeiten und Grenzen für verfassungsrechtlich zulässige Kriterien erachtet – und diesbezüglich den Widerspruch anderer Kommissionsmitglieder geerntet. Für den Vergesellschaftungsgesetzgeber gibt es bei alledem wohl nur eine Gewissheit: das Risiko der verfassungsgerichtlichen Kassation. Dieses verfassungsrechtliche Risiko ist zugleich ein höchst politisches.