Vorbehalt des Gesetzes am Ende?

Was ist der Vorbehalt des Gesetzes noch wert, wenn der Staat Fehler folgenlos rückwirkend per Gesetz beseitigen kann? Angesichts einer Entscheidung des VGH Mannheim warnt Georg Bitter, dass Bürgern noch im laufenden Instanzenzug ihr Prozesserfolg geraubt werden könnte.

Der Vorbehalt des Gesetzes ist ein hohes (Verfassungs-)Gut. Er gewährleistet, dass staatliches Handeln berechenbar, kontrollierbar und gesetzlich legitimiert ist. Deshalb müssen alle Gewalten sorgsam mit diesem zentralen Prinzip von Rechtsstaatlichkeit umgehen. Wie man es nicht machen sollte, zeigt ein bislang viel zu wenig beachtetes Urteil des VGH Mannheim (16.7.​2025 – 2 S 530/25, BeckRS 2025, 19309): Es hat das Potenzial, den Vorbehalt des Gesetzes praktisch bedeutungslos zu machen.

Im konkreten Fall ging es um die Frage, ob der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg eine die Beamten belastende Beihilferegelung für fast zwölf Jahre rückwirkend in Kraft setzen kann. Zuvor hatte nämlich das BVerwG (NVwZ 2025, 191) entschieden, dass die bisherige Regelung in der Beihilfeverordnung BW am Vorbehalt des Gesetzes scheitert, weil sie nicht von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 78 II 3 LBG BW gedeckt ist. Die zwölf Jahre zurückwirkende, nunmehr gesetzliche Neuregelung derselben Belastung hat der VGH Mannheim gebilligt. Dieser Rückwirkung stehe der Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht entgegen, weil die Beamten im Hinblick auf die vorherige – wenn auch rechtswidrige – Regelung in der Beihilfeverordnung nicht auf eine fehlende Belastung hätten vertrauen können. Der durch die ungültige Norm vermittelte Rechtsschein könne bewirken, dass mit der rückwirkenden Wiederherstellung der zunächst durch die unwirksame Norm beabsichtigten Rechtslage gerechnet werden muss, weil die Betroffenen gerade nicht darauf vertrauen durften, dass die Belastung nun entfällt. Dies gelte insbesondere, wenn die Norm nicht aus materiellen Gründen, sondern wegen „formaler Fehler“ unwirksam ist.

Wenn diese Argumentation zutreffend wäre, ließe sich der verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes weitgehend zulasten des Bürgers aushebeln. In sehr vielen Fällen, in denen eine den Bürger belastende Rechtsverordnung nicht hinreichend konkret vom Gesetz gedeckt ist und dies gerichtlich festgestellt wird, könnte der Staat dem Bürger nachträglich – sogar im laufenden Instanzenzug – seinen Prozesserfolg rauben, indem dieselbe Regelung nunmehr per Gesetz rückwirkend neu in Kraft gesetzt wird. Damit würde es oftmals zwecklos, sich als Bürger vor den Verwaltungsgerichten auf den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes zu berufen. Der verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz, welcher dem Schutz des Bürgers gegen Eingriffe des Staates dient, würde zur Farce verkommen, weil sich später argumentieren ließe, Vertrauensschutz habe im Hinblick auf die vorherige Regelung im Rahmen der (später für unwirksam erklärten) Rechtsverordnung nicht entstehen können.

Der Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes ist kein lässig zu ignorierender „formaler Fehler“. Es geht um die Durchsetzung eines höchst wichtigen verfassungsrechtlichen Prinzips. Leider hat das BVerwG die Möglichkeit versäumt, dies im Rahmen der Nichtzulassungsbeschwerde klarzustellen (Beschl. v. 4.6.2026 – 5 B 16/25).

Dieser Text stammt aus Heft 27/2026 der NJW und wurde im Hinblick auf den zwischenzeitlich veröffentlichten Beschluss des BVerwG im letzten Satz aktualisiert. Sie möchten die NJW kostenlos testen? Jetzt vier Wochen gratis testen inkl. Online-Modul NJWDirekt.