Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat die durch Änderung des Landeswahlgesetzes im Jahr 2015 eingeführte Möglichkeit zu konsultativen Volksbefragungen über Vorhaben des Staates mit landesweiter Bedeutung am 21.11.2016 für unvereinbar mit der Bayerischen Verfassung erklärt. Es handele sich um ein neues und systemwidriges plebiszitäres Element neben den in der Verfassung abschließend genannten Formen der Beteiligung des Volkes an der Staatswillensbildung. Dieses verschiebe das Kräfteverhältnis im Staatsgefüge verfassungswidrig (Az.: Vf. 15-VIII-14 und Vf. 8-VIII-15).
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Änderung des Landeswahlgesetzes ermöglicht unverbindliche Volksbefragungen
In der bayerischen Verfassung (BV) sind seit 1946 Volksbegehren und Volksentscheide als plebiszitäre Elemente verankert, die vor allem den Erlass von Gesetzen durch das Volk betreffen können. Eine Änderung des Landeswahlgesetzes im Jahr 2015 eröffnete darüber hinaus die Möglichkeit, konsultative und im Ergebnis unverbindliche Volksbefragungen über Vorhaben des Staates mit landesweiter Bedeutung (z. B. Infrastrukturprojekte) durchzuführen, wenn Landtag und Staatsregierung dies übereinstimmend beschließen. Die Gesetzgebung wurde von Volksbefragungen ausgenommen.
Opposition rügt verfassungswidrige Machtverschiebung im Staatsgefüge
Die Oppositionsfraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen im Bayerischen Landtag hielten diese Neuregelung für verfassungswidrig und klagten dagegen vor dem VerfGH. Die SPD-Fraktion monierte, das angegriffene Gesetz stärke die Stellung des Ministerpräsidenten über das in der Verfassung vorgesehene Maß hinaus. Insoweit greife es sowohl zulasten der Ressortverantwortung der Staatsminister wie auch zulasten des Landtags in deren verfassungsrechtlich garantierte Rechtspositionen ein. Aus diesem Grund hätte es nur als verfassungsänderndes Gesetz erlassen werden dürfen. Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen rügte, die vom Verfassungsgeber austarierte Kompetenz- und Machtverteilung werde in substanzieller Weise verändert. Plebiszitäre Beteiligungen des Volkes bedürften grundsätzlich einer Verankerung im Verfassungstext. Ferner rügen beide Antragstellerinnen eine Verletzung des Art. 16a BV, weil kein Initiativrecht für Minderheiten vorgesehen sei.
VerfGH: Bayerische Verfassung gibt repräsentative Demokratie mit plebiszitären Elementen vor
Der VerfGH hat die Regelungen über Volksbefragungen für unvereinbar mit der Bayerischen Verfassung erklärt. Die Bayerische Verfassung gebe als Staatsform die repräsentative Demokratie vor, die in bestimmten Bereichen durch plebiszitäre Elemente ergänzt werde. In Art. 7 Abs. 2 BV seien als direkte Mitwirkungsmöglichkeiten auf Landesebene Volksbegehren und Volksentscheide genannt, die sich – von der durch das Volk initiierten Abberufung des Landtags (Art. 18 Abs. 3 BV) abgesehen – auf die Gesetzgebung (Art. 72 ff. BV) beschränkten.
Unverbindliche Volksbefragungen Teil der Staatswillensbildung
Laut VerfGH führt Art. 88a LWG mit der Volksbefragung ein weiteres plebiszitäres Element im Bereich der Exekutive ein. Denn die Durchführung einer solchen Volksbefragung stelle einen Akt der Staatswillensbildung und nicht lediglich eine demoskopische Erhebung dar. Wie die Meinungsumfrage ziele zwar auch die Volksbefragung auf die Ermittlung eines Stimmungsbildes in der Wahlbevölkerung. Beiden Instituten sei gemeinsam, dass ihr jeweiliges Ergebnis keine rechtsverbindlichen Wirkungen entfaltet. Allerdings stehe bei einer Volksbefragung der amtliche Charakter im Vordergrund. Sie sei ein nach gesetzlichen Vorgaben organisierter Urnengang, bei dem alle wahlberechtigten Staatsbürger zur Abstimmung aufgerufen seien.
Plebiszitäre Elemente in Verfassung abschließend genannt
Bereits das Bundesverfassungsgericht habe die Auffassung vertreten, die Teilnahme an konsultativen Volksbefragungen sei als Teilhabe an der Staatsgewalt zu qualifizieren. Auch rechtlich unverbindliche konsultative Volksbefragungen eröffneten dem Staatsvolk eine aktive Mitwirkung an der Staatswillensbildung. Weiter führt der VerfGH aus, dass die Formen der Beteiligung des Volkes an der Staatswillensbildung in Art. 7 Abs. 2 BV abschließend aufgeführt seien. Ohne Änderung der Verfassung könnten neue plebiszitäre Elemente nicht eingeführt werden.
Volksbefragungen im Exekutivbereich neues und systemwidriges plebiszitäres Element
Die streitgegenständlichen Volksbefragungen stellen laut VerfGH aber ein neuartiges Instrument der unmittelbaren Demokratie dar, das die geltenden verfassungsrechtlichen Regelungen zur Staatswillensbildung modifiziert. Denn die Bayerische Verfassung sehe für den Bereich des staatlichen Regierungshandelns, auf den sich Art. 88a LWG beziehe, keine unmittelbare Beteiligung des Volkes vor. Im Gegensatz zur gesetzgebenden Gewalt, die dem Volk und der Volksvertretung zustehe, liege die vollziehende Gewalt in den Händen der Staatsregierung und der nachgeordneten Vollzugsbehörden. Art. 88a LWG stehe im Widerspruch zur bestehenden Systematik der plebiszitären Elemente in der Bayerischen Verfassung, die insbesondere in Art. 7 Abs. 2 BV zum Ausdruck komme. Die Einführung von Volksbefragungen hätte somit einer Verankerung in der Bayerischen Verfassung bedurft.
Möglichkeit von Volksbefragungen kann politischen Handlungsspielraum beschränken
Der Einwand, von konsultativen Volksbefragungen könne keine nachhaltige Einwirkung auf das in der Verfassung angelegte Macht- und Kräfteverhältnis ausgehen, greift laut VerfGH nicht durch. Die Möglichkeit von Volksbefragungen könne den politischen Handlungsspielraum der zuständigen Organe faktisch einschränken. Zwar liege es im politischen Ermessen von Landtag und Staatsregierung, ob eine bestimmte Thematik überhaupt an das Volk herangetragen wird. Allein durch die Existenz des Instruments könne jedoch in der Bevölkerung eine Erwartungshaltung geschaffen werden, die Volksbefragungen insbesondere bei kontrovers diskutierten Vorhaben des Staates mit landesweiter Bedeutung zur Regel werden lasse. Werde einer solchen Stimmungslage nicht Rechnung getragen und keine Volksbefragung durchgeführt, setzten sich die für die Einleitung einer Befragung zuständigen Organe dem Vorwurf aus, den Willen des Volkes als Souverän zu ignorieren.
Ergebnis einer Volksbefragung verstärkt politischen Handlungsdruck
Der VerfGH legt weiter dar, dass das Ergebnis einer durchgeführten Volksbefragung den politischen Handlungsdruck noch verstärke. Zwar sei das jeweilige Resultat für Landtag und Staatsregierung rechtlich nicht bindend. Gleichwohl erscheine es kaum vorstellbar, dass die zuständigen Organe einem durch das Volk geäußerten Willen nicht folgen. Wer die Bürger in einer wahlrechtsähnlichen Weise an die Urne gerufen habe, werde sich über das dabei bekundete Votum nur schwer hinwegsetzen können.
Umsetzung des Volkswillens stärkt Stellung der Staatsregierung
Werde der vom Volk geäußerte Wille durch die Staatsregierung umgesetzt, verbreitere die vorangegangene Befragung die Legitimationsgrundlage der getroffenen Entscheidung und verleihe der Entscheidungsfindung besondere Dignität und Akzeptanz. Insoweit werde die Stellung der Staatsregierung gestärkt, so der VerfGH.
Verfassungswidrige Verschiebung des Kräfteverhältnisses im Staatsgefüge
Die angegriffene Regelung beschränkt sich damit nach Ansicht des VerfGH nicht auf eine bloße Präzisierung oder geringfügige Ergänzung der bestehenden plebiszitären Ordnungsstrukturen der Bayerischen Verfassung. Vielmehr erweitere sie das Staatsgefüge um ein neues Element der direkten Demokratie, das geeignet sei, das von der Verfassung vorgegebene Kräfteverhältnis der Organe und ihre Gestaltungsspielräume zu beeinflussen. Das Volk werde in größerem Umfang an der Staatswillensbildung beteiligt, als es verfassungsmäßig bestimmt sei. Damit verbunden sei eine Stärkung des Gedankens der unmittelbaren Demokratie zulasten des in der Bayerischen Verfassung angelegten Grundsatzes der repräsentativen Demokratie und damit auch zulasten der Bedeutung der alle fünf Jahre stattfindenden Landtagswahlen. Diese Verschiebung im fein austarierten staatsorganisationsrechtlichen System dürfe ohne Verfassungsänderung nicht vorgenommen werden.
Verankerung konsultativer Volksbefragungen in Verfassung möglich
Abschließend weist der VerfGH darauf hin, dass sich das aus Art. 75 Abs. 1 Satz 2 BV ergebende Verbot von Verfassungsänderungen, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen, einer Verankerung konsultativer Volksbefragungen unmittelbar in der Bayerischen Verfassung grundsätzlich nicht entgegenstünde.
