Keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Betreuungsgeld

BEEG §§ 4a ff.; BVerfGG §§ 13, 35, 79; SGB X § 45 1. Der Begriff der öffentlichen Fürsorge in Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG setzt voraus, dass eine besondere Situation zumindest potentieller Bedürftigkeit besteht, auf die der Gesetzgeber reagiert. Dabei genügt es, wenn eine – sei es auch nur typisierend bezeichnete und nicht notwendig akute – Bedarfslage im Sinne einer mit besonderen Belastungen einhergehenden Lebenssituation besteht, auf deren Beseitigung oder Minderung das Gesetz zielt. 2. Will der Bundesgesetzgeber verschiedene Arten von Leistungen der öffentlichen Fürsorge begründen, muss grundsätzlich jede Fürsorgeleistung für sich genommen den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG genügen. Das Betreuungsgeldgesetz genügt dem nicht. Insbesondere ist es nicht zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erforderlich. Dies wäre nur der Fall, wenn sich die Lebensverhältnisse in den Ländern in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinanderentwickelt hätten oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnete. 3. Die Erforderlichkeit der Bundesgesetzgebung i.S.d. Art. 72 Abs. 2 GG hinsichtlich eines Instruments der öffentlichen Fürsorge kann sich nur dann auf ein für sich genommen nicht nach Art. 72 Abs. 2 GG erforderliches Förderinstrument erstrecken, wenn die Instrumente objektiv in einem sachlichen Unteilbarkeitsverhältnis stehen (Leitsätze des Gerichts). BVerfG, Urteil vom 21.07.2015 - 1 BvF 2/13, BeckRS 2015, 48647

Anmerkung von
Rechtsanwalt Prof. Dr. Hermann Plagemann, Plagemann Rechtsanwälte Partnerschaft mbB, Frankfurt am Main

Aus beck-fachdienst Sozialversicherungsrecht 15/2015 vom 24.7.2015

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Sachverhalt

Die Hansestadt Hamburg wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Einführung eines Betreuungsgeldes, konkret die §§ 4a bis 4 d BEEG. Das BVerfG stellt fest, dass die Anzahl der Bezüge von Betreuungsgeld seit Einführung nach Angaben des Statistischen Bundesamts kontinuierlich gestiegen seien. In den alten Bundesländern wurden zuletzt 425.865 gegenüber 29.456 Leistungsbezügen in den neuen Bundesländern (einschl. Berlin) registriert. Die durchschnittliche Bezugsdauer in Deutschland lag bei 19,7 (von 22 möglichen) Monaten, wobei in den neuen Ländern einschl. Berlin eine Bezugsdauer von lediglich durchschnittlich 15,5 Monaten zu verzeichnen war. Das Betreuungsgeld wurde überwiegend von Müttern in Anspruch genommen. Das Betreuungsplatzangebot und dessen Nutzung sind in den vergangenen Jahren ebenfalls gestiegen. Gem. einer von der TU Dortmund erstellten Studie hätten von jenen Eltern, die keinen Betreuungsplatz für ihr unter dreijähriges Kind wünschten, rund 13 % angegeben, dass für diese Entscheidung das Betreuungsgeld eine Rolle gespielt habe. Die Antragstellerin – Stadt Hamburg – beanstandet, dass dem Bund für dieses Gesetz die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Zahlung für die Nichtinanspruchnahme bestimmter öffentlich geförderter Maßnahmen stelle keine Regelung der öffentlichen Fürsorge dar und falle daher nicht in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes – auch nicht soweit es um die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Sinne des Art. 72 Abs. 2 geht.

Entscheidung

Der Normenkontrollantrag der Stadt Hamburg führt zur Feststellung, dass die §§ 4a bis 4d BEEG mit Art. 72 Abs. 2 GG unvereinbar und nichtig sind, weil der Bund für die Einführung eines Betreuungsgeldes nicht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz besitzt. Die Regelung zum Betreuungsgeld ist dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG zuzuordnen. Ein anderer Kompetenztitel kommt nicht in Betracht. Mit der Schaffung eines Betreuungsgeldanspruchs wollte der Gesetzgeber auf die Belastung von Familien mit Kleinkindern und eine damit verbundene besondere Hilfs- und Unterstützungsbedürftigkeit reagieren. Dabei durfte er von einem typischerweise in dieser Altersphase auftretenden besonderen Aufwand bei der Betreuung von Kleinkindern ausgehen, ohne hinsichtlich seiner Gesetzgebungskompetenz etwa danach differenzieren zu müssen, ob Bezieher der Leistungen im Einzelfall wirtschaftlich bedürftig sind. Da es um die sogenannte „konkurrierende“ Gesetzgebung geht, kommt eine Zuständigkeit des Bundes nur dann in Betracht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet dies erforderlich macht (§ 72 Abs. 2 GG). Dies verneint der Senat. Das Betreuungsgeld sei nicht als Ersatz für den Fall ausgestaltet, dass ein Kleinkind keinen Platz in einer Betreuungseinrichtung erhält. Die ggf. unterschiedliche Ausstattung der Länder mit Betreuungsplätzen kann also als Argument für die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ i. S. Art. 72 Abs. 2 GG nicht dienen.

Praxishinweis

1. Da die §§ 4a bis 4d BEEG gegen Art. 72 Abs. 2 GG verstoßen, sind sie nichtig. Die Nichtigkeit hat zur Folge, dass ab sofort die zuständigen Behörden auf Basis dieser Vorschriften keine Leistungsbescheide mehr erteilen können und dürfen. Dies dürfte unabhängig davon gelten, wann der Antrag gestellt wurde: Auch Anträge vor dem Urteil des BVerfG können nun nicht mehr positiv beschieden werden. Eine anderslautende Übergangsregel hat das BVerfG nicht getroffen.

2. Abschließend formuliert der Senat, dass es der Anordnung einer Übergangsregelung nicht bedarf. Etwaigen Erfordernissen des Vertrauensschutzes könne gem. § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, ggf. i.V.m. § 45 Abs. 2 SGB X Rechnung getragen werden. Nach § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bleiben vorbehaltlich der Vorschrift des § 95 Abs. 2 BVerfGG oder einer besonderen gesetzlichen Regelung „die nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen, die auf einer gem. § 78 BVerfGG für nichtig erklärten Norm beruhen. Da es sich bei den Leistungsbescheiden um befristete „Dauerverwaltungsakte“ handelt, muss man aus dem Hinweis des Verfassungsgerichts auch auf diese Norm entnehmen, dass all die Leistungsbescheide, die vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ergangen sind, auch für die Zukunft bestandskräftig bleiben, so dass also die Leistungsempfänger auch über den 21.07.2015 hinaus das Betreuungsgeld in Empfang nehmen können, soweit es vor dem 21.07.2015 bescheidmäßig festgestellt wurde. Endet diese Leistung vorzeitig, z.B. weil nun das Kind in einen Kindergarten gegeben wird, kann die Leistung danach nicht „wieder aufleben“, auch dann nicht, wenn der Zeitraum bis zum 36. Lebensmonat noch nicht erschöpft ist.

3. Nach § 45 SGB X werden Dauerverwaltungsakte aufgehoben, soweit sie von Anfang an rechtswidrig sind. Die Nichtigerklärung durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts könnte rückwirkend die Rechtswidrigkeit des Leistungsbescheides zur Folge haben. Das BSG hat in einem früheren Urteil entschieden, dass solche Art Dauerverwaltungsakte allenfalls ausnahmsweise fortgelten, da das öffentliche Interesse an der Beseitigung des rechtswidrigen Zustands Vorrang hat (NVwZ 1985, 943). Diese Entscheidung des BSG betrifft einen Dauerverwaltungsakt, der von vornherein rechtswidrig war, ohne dass die Parteien dies zunächst erkannt hatten. Dieser Fall unterscheidet sich von den Dauerverwaltungsakten, die auf Basis von der §§ 4a ff. BEEG ergangen sind, da sich auf die Rechtswidrigkeit dieser Dauerverwaltungsakte niemand berufen kann. Der vorliegende Fall wäre also allenfalls vergleichbar mit den Fällen, in denen sich die Rechtslage im Nachhinein geändert hat i.S.d. § 48 SGB X. Eine solche Änderung der Rechtslage, die nach § 48 SGB X zur Aufhebung von unanfechtbaren Dauerverwaltungsakten führt, ist hier aber gerade nicht gegeben, da Vorrang § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG hat.