Die Überschreibung eines völkerrechtlichen Vertrags, hier eines Doppelbesteuerungsabkommens (DBA) mit der Türkei, durch ein innerstaatliches Gesetz ("Treaty Override") ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 15.12.2015 entschieden. Völkerrechtliche Verträge seien innerstaatlich in der Regel einfache Bundesgesetze, die spätere Gesetzgeber korrigieren können müssen. Etwas anderes folge weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Az.: 2 BvL 1/12).
In einem - heute nicht mehr gültigen - Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) von 1985 vereinbarten Deutschland und die Türkei unter anderem, dass Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit, die in Deutschland unbeschränkt steuerpflichtige Personen in der Türkei erzielen, von der Bemessungsgrundlage der deutschen Steuer ausgenommen werden und nur bei der Festsetzung des Steuersatzes für andere Einkünfte berücksichtigt werden dürfen. Nach § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der seit dem Steueränderungsgesetz 2003 bis heute gültigen Fassung wird die Freistellung "ungeachtet des Abkommens nur gewährt, soweit der Steuerpflichtige nachweist, dass der Staat, dem nach dem Abkommen das Besteuerungsrecht zusteht, auf dieses Besteuerungsrecht verzichtet hat oder dass die in diesem Staat auf die Einkünfte festgesetzten Steuern entrichtet wurden".
Im Ausgangsverfahren wenden sich die Kläger, gemeinsam veranlagte Eheleute, gegen den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2004. Der Ehemann erzielte teils in Deutschland, teils in der Türkei Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit. Da die Eheleute nicht nachgewiesen hatten, dass die in der Türkei erzielten Einkommensbestandteile dort versteuert worden waren oder die Türkei auf die Besteuerung verzichtet hatte, behandelte das Finanzamt den gesamten Bruttoarbeitslohn als steuerpflichtig. Die Klage zum Finanzgericht blieb erfolglos. Der Bundesfinanzhof setzte das Revisionsverfahren aus, um im Rahmen der konkreten Normenkontrolle die Entscheidung des BVerfG darüber einzuholen, ob § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verfassungskonform ist.
BVerfG: Treaty Overriding ist verfassungsgemäß
Das BVerfG hat die Vorlage für unbegründet erachtet. Nach seiner Ansicht ist § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG verfassungsgemäß. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, das völkerrechtliche Verträge innerstaatlich den Rang einfacher Bundesgesetze haben, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis 25 GG - fallen. Sie können daher durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden.
Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG schränkt Geltung des lex-posterior-Grundsatzes für völkerrechtliche Verträge nicht ein
Laut BVerfG wird der lex-posterior-Grundsatz durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht außer Kraft gesetzt. Die gegenteilige Auffassung lehnt das Gericht unter Hinweis auf das Demokratieprinzip und den Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität ab. Spätere Gesetzgeber müssten innerhalb ihres Kompetenzbereichs Entscheidungen früherer Gesetzgeber korrigieren können, da anderenfalls politische Auffassungen auf Dauer festgeschrieben würden. Dies gelte umso mehr, da der Gesetzgeber nicht befugt sei, völkerrechtliche Verträge zu kündigen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der bisherigen BVerfG-Rechtsprechung, insbesondere nicht aus dem Görgülü-Beschluss (BeckRS 2004, 25112).
Völkerrecht verbietet innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht
Auch schließe das Völkerrecht die innerstaatliche Wirksamkeit völkerrechtswidriger Rechtsakte nicht aus, so das BVerfG weiter. Es fordert zwar von den Staaten die Erfüllung der zwischen ihnen geschlossenen Verträge nach Treu und Glauben (Art. 26 der Wiener Vertragsrechtskonvention, WVRK). Es schließe allerdings nur aus, dass ein Staat unter Berufung auf innerstaatliches Recht die Verletzung einer völkerrechtlichen Pflicht auf völkerrechtlicher Ebene rechtfertigen kann (Art. 27 Satz 1 WVRK). Insoweit überlasse es das Völkerrecht den Staaten, die innerstaatlichen Rechtsfolgen einer Kollision zwischen einem völkerrechtlichen Vertrag und einem Gesetz nach den entsprechenden Rang- und Kollisionsregeln des nationalen Rechts zu regeln und dem nationalen Recht den Vorrang einzuräumen.
Verstoß zieht aber völkerrechtliche Konsequenzen nach sich
Das BVerfG weist darauf hin, dass der damit verbundene Völkerrechtsverstoß gleichwohl nicht unbeachtlich ist. Bei weniger gravierenden Vertragsverletzungen kämen regelmäßig nur ein Recht zur ordentlichen Kündigung (Art. 56 WVRK), ein Anspruch auf Herstellung des vertragsmäßigen Zustands oder - subsidiär - eine Schadensersatzforderung in Betracht. Bei erheblichen Verletzungen könne der Vertragspartner berechtigt sein, den Vertrag unabhängig von der Vereinbarung eines Kündigungsrechts zu beenden oder ihn zu suspendieren (Art. 60 WVRK).
Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit verpflichtet nicht zur uneingeschränkten Befolgung völkerrechtlicher Verträge
Die Verfassungswidrigkeit völkervertragswidriger Gesetze lässt sich nach Auffassung des BVerfG auch nicht unter Rückgriff auf den ungeschriebenen Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes begründen. Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit habe zwar Verfassungsrang. Er beinhalte jedoch keine verfassungsrechtliche Pflicht zur uneingeschränkten Befolgung aller völkerrechtlichen Verträge. Dies widerspräche den differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den innerstaatlichen Rang völkerrechtlicher Normen, aus denen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit abgeleitet werde.
Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit vor allem Auslegungshilfe
Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit diene nach der BVerfG-Rechtsprechung insbesondere als Auslegungshilfe für die Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze der Verfassung sowie das einfache Recht. Das BVerfG erläutert, dass dies in der Kammerrechtsprechung dahingehend konkretisiert worden sei, dass im Rahmen geltender methodischer Grundsätze von mehreren möglichen Auslegungen eines Gesetzes grundsätzlich eine völkerrechtsfreundliche zu wählen ist. Das aus dem Grundgesetz abgeleitete Gebot der völkerrechtsfreundlichen Auslegung gelte jedoch nicht absolut und ungeachtet der methodischen Grenzen der Gesetzesauslegung.
Treaty Overriding nicht durch völkerrechtsfreundliche Auslegung auf Ausnahmefälle beschränkbar
Laut BVerfG kann Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG daher nicht völkerrechtsfreundlich dahingehend ausgelegt werden, dass sich der Gesetzgeber nur in Ausnahmefällen, und zwar allein um einen Verstoß gegen tragende Grundsätze der Verfassung abzuwenden, über völkervertragliche Bindungen hinwegsetzen dürfte. Eine solche Auslegung sei methodisch nicht vertretbar. Dies werde mit Blick auf Doppelbesteuerungsabkommen besonders deutlich: Da Doppelbesteuerungsabkommen regelmäßig nicht gegen tragende Grundsätze der Verfassung verstoßen, hätten sie de facto - wie die allgemeinen Regeln des Völkerrechts - regelmäßig einen Rang über den Gesetzen. Eine solche Gleichsetzung widerspräche jedoch der in Art. 25 und Art. 59 Abs. 2 GG getroffenen Unterscheidung des Verfassungsgebers. Darüber könne sich die Auslegung von Art. 59 Abs. 2 GG nicht hinwegsetzen, auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit.
Treaty Overriding verstößt nicht gegen Rechtsstaatsprinzip
Das BVerfG sieht in der einseitigen Abkommensüberschreibung auch keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip. Die Auslegung des grundgesetzlichen Rechtsstaatsgebots müsse den Anforderungen einer systematischen Interpretation des Verfassungstextes genügen. Eine (vermeintlich) rechtsstaatliche Auslegung finde jedenfalls in den ausdrücklichen Vorgaben des Grundgesetzes und im Demokratieprinzip ihre Grenze. Daher könne auch aus dem Rechtsstaatsprinzip ein - insbesondere den Art. 25 Satz 2, Art. 59 Abs. 2 GG widersprechender - begrenzter Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem einfachen Gesetz oder eine Einschränkung des "lex-posterior-Grundsatzes" nicht abgeleitet werden.
§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG auch mit Gleichheitssatz vereinbar
§ 50d Abs. 8 Satz 1 EStG ist dem BVerfG zufolge auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Die Vorschrift enthalte zwar eine Ungleichbehandlung, weil sie die mit der Freistellung von der deutschen Steuer verbundene Begünstigung bei Nichterbringung des geforderten Nachweises versagt, während sie für diejenigen, die den Nachweis erbringen, bestehen bleibt. Darüber hinaus verlange § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG den Nachweis nur für Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit. Für andere Einkunftsarten sei dies nicht der Fall. Diese Ungleichbehandlungen seien jedoch durch einen hinreichenden sachlichen Grund gerechtfertigt, weil der Gesetzgeber mit der in § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG angeordneten Nachweisplicht der bei der Freistellung von Einkünften aus nichtselbständiger Arbeit im Vergleich zu sonstigen Einkunftsarten erhöhten Missbrauchsgefahr entgegenwirken wollte.
Eine abweichende Auffassung vertritt die Verfassungsrichterin König in ihrem Sondervotum. Nach ihrer Ansicht wird die Entscheidung der heutigen Zeit, die durch eine enge Verflechtung der Staaten mittels einer Vielzahl völkerrechtlicher Verträge geprägt sei, nicht gerecht. Sie plädiert für eine Beschränkung des Treaty Overriding. Zwischen dem Demokratieprinzip und dem Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit müsse ein angemessener Ausgleich hergestellt werden. König nennt eine Reihe von Abwägungskriterien. Der (spätere) Gesetzgeber müsse dann vor einer bewussten Abweichung von einem völkerrechtlichen Vertrag sorgfältig die einzelnen Aspekte gegeneinander abwägen. König hält § 50d Abs. 8 Satz 1 EStG in der Fassung des Steueränderungsgesetzes 2003 im Ergebnis für verfassungswidrig.
