Linke scheitert mit Klage auf Stärkung der Oppositionsrechte

Die Linksfraktion im Bundestag ist mit ihrem Bestreben, eine Stärkung der Oppositionsrechte durchzusetzen, gescheitert. Das Bundesverfassungsgericht hat ihre Organklage mit Urteil vom 03.05.2016 zurückgewiesen. Das Grundgesetz begründe weder explizit spezifische Oppositionsfraktionsrechte noch lasse sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten. Außerdem sei die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar (Az.: 2 BvE 4/14).

Linke erstrebte mehr Oppositionsrechte

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind auf verschiedenen Normebenen angesiedelte Minderheiten- und Oppositionsrechte im Deutschen Bundestag, die von der Fraktion "Die Linke" im Deutschen Bundestag (Antragstellerin) eingefordert werden. Im Bundestag stellen die beiden Oppositionsfraktionen von Grünen und Linken 127 der 630 Abgeordneten. Damit erreichen die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen die im Grundgesetz und einfachgesetzlich verankerten Quoren für die Ausübung bestimmter Minderheitenrechte nicht. Die Linksfraktion klagte gegen die Ablehnung von zwei Gesetzentwürfen und gegen eine Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO–BT) "zur besonderen Anwendung der Minderheitenrechte in der 18. Wahlperiode".

BVerfG: Grundgesetz enthält zwar Grundsatz effektiver Opposition

Das Bundeverfassungsgericht hat die Anträge für überwiegend zulässig erachtet, sie aber als unbegründet zurückgewiesen. Der Antragsgegner sei nicht verpflichtet, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf Verfassungsebene zu stärken. Das Grundgesetz enthalte zwar einen einen durch die BVerfG-Rechtsprechung konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition, der konstitutiv für die freiheitliche demokratische Grundordnung sei. Die Opposition dürfe bei der Ausübung ihrer Kontrollbefugnisse nicht auf das Wohlwollen der Parlamentsmehrheit angewiesen sein. Denn die Kontrollbefugnisse seien der parlamentarischen Opposition nicht nur im Eigeninteresse, sondern in erster Linie im Interesse des demokratischen, gewaltengegliederten Staates – zur öffentlichen Kontrolle der von der Mehrheit gestützten Regierung und ihrer Exekutivorgane – eingeräumt.

Grundgesetz begründet aber keine spezifische Oppositionsfraktionsrechte

Das Grundgesetz begründe jedoch weder explizit spezifische Oppositionsfraktionsrechte, noch lasse sich ein Gebot der Schaffung solcher Rechte aus dem Grundgesetz ableiten, so das BVerfG. Vielmehr vollziehe sich die Ausgestaltung von Rechten der parlamentarischen Opposition innerhalb der Ordnung des Grundgesetzes über die Rechte qualifizierter parlamentarischer Minderheiten. Die Qualifizierung der mit diesen besonderen Rechten ausgestatteten Minderheiten bestehe in der Erreichung eines bestimmten Quorums an Mitgliedern des Bundestages. In keiner grundgesetzlichen Bestimmung werde eine bestimmte Anzahl an Fraktionen mit besonderen Rechten ausgestattet. Das Grundgesetz habe sich demnach dafür entschieden, die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken, sondern die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen.

Spezifische Oppositionsfraktionsrechte würden Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten durchbrechen

Laut BVerfG steht einer Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte zudem Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen. Allein den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte würden den Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse durchbrechen. Jeder Abgeordnete sei berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen. Dies gelte namentlich für die Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung. Demzufolge sei auch den Abgeordneten, die strukturell die Regierung stützen, die Möglichkeit eines Opponierens im Einzelfall eröffnet. Diese Maßstäbe würden auch für Fraktionen gelten, deren Rechtsstellung ebenfalls in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ist.

Durchbrechung nicht gerechtfertigt

Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse sei nur bei Vorliegen besonderer Gründe verfassungsrechtlich gerechtfertigt, die ihrerseits durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht sein müssten, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten könne. Einen durchgreifenden Rechtfertigungsgrund sieht das BVerfG nicht. Insbesondere könne die faktische Kontrollzurückhaltung der strukturell die Regierung stützenden Abgeordneten ihren Ausschluss von der Wahrnehmung bestimmter Minderheitenrechte nicht rechtfertigen. Die quorengebundenen parlamentarischen Minderheitenrechte ließen sich durch jede sich situativ bildende Minderheit ausüben. Auch der Hinweis auf besondere Funktionen der parlamentarischen Opposition könne die begehrte Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen. Durch die Einführung spezifischer Oppositionsrechte würde den die Regierung tragenden Abgeordneten signalisiert, bei der Erfüllung der parlamentarischen Kontrollfunktion von untergeordneter Bedeutung zu sein. Hierdurch würde die durch die die Regierung tragenden Abgeordneten ausgeübte interne Kontrolle der Regierung aus der Mitte des Parlaments zusätzlich geschwächt.

Teleologische Reduktion der grundgesetzlichen Quoren nicht möglich

Auch einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren im Wege einer – in Bezug auf die Gleichheit aller Abgeordneten neutralen – Auslegung mit Blick auf die praktische Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte in Zeiten, in denen die erforderlichen Quoren von der parlamentarischen Opposition nicht erreicht werden, erteilt das BVerfG eine Absage. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmungen sei der Weg für eine Auslegung im Sinne einer teleologischen Reduktion der Quoren verstellt. Für Analogieschlüsse fehle es bereits an einer analogiefähigen Norm.

Kein Verfassungswandel - Tatsächliche Verhältnisse stabil

Auch sei nicht von einem "Verfassungswandel" auszugehen. Seit der ersten Legislaturperiode habe die Möglichkeit großer Koalitionen im Bundestag bestanden, mit der Konsequenz, dass für Fraktionen, die nicht die Regierung tragen, bestimmte Quoren nicht erfüllbar sind. Diese Möglichkeit habe sich mehrfach realisiert. Die tatsächlichen Verhältnisse seien somit stabil. Die Rechtsfigur des verfassungswidrigen Verfassungsrechts greife nicht, da keine Änderungen des Grundgesetzes vorlägen, die sich in irgendeiner Weise negativ auf die parlamentarische Opposition auswirken könnten.

Grundsatz effektiver Opposition fordert keine andere Bewertung

Auch aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ergibt sich dem BVerfG zufolge keine Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellten vielmehr die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar. Die Entstehungsgeschichte der Grundgesetzbestimmungen über an Quoren gebundene parlamentarische Minderheitenrechte lasse keine Anhaltspunkte für eine Regelungslücke erkennen. Eine andere Bewertung sei auch nicht durch den Umstand geboten, dass der Verfassungsgeber eine Entwicklung zum Vielparteienparlament nicht in Betracht gezogen hätte. Auch habe der verfassungsändernde Gesetzgeber mit dem sukzessiven Anstieg der Parteienzahl im Parlament keine andere Grundentscheidung getroffen, weder nach 1983 mit dem Anstieg von vier auf fünf noch nach 1990 mit dem Anstieg auf sechs Parteien. Die im Zuge der Einführung des Minderheitenrechts zur Subsidiaritätsklage erfolgte punktuelle Absenkung des Drittel-Quorums auf ein Viertel-Quorum für die Antragsberechtigung der abstrakten Normenkontrolle im Jahr 2008 stelle keine abweichende Grundentscheidung dar.

Keine Pflicht zur Schaffung spezifischer Oppositionsrechte im einfachen Recht

Schließlich verneint das BVerfG auch eine Pflicht des Antragsgegners, seine Kontrollfunktion durch Einräumung der von der Antragstellerin begehrten Oppositionsrechte auf der Ebene des einfachen Rechts zu stärken. Die grundgesetzlich konkret geregelten Quoren stünden einer verfassungsrechtlichen Pflicht im Wege, entsprechende weitergehende Oppositionsrechte lediglich einfachgesetzlich vorzusehen. Soweit es um grundgesetzlich nicht speziell geregelte Minderheitenrechte gehe, stelle die eingeforderte einfachgesetzliche Einfügung spezifischer Oppositionsrechte eine verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigende Beeinträchtigung der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Ebenso verbiete sich die Einführung von Oppositionsrechten auf Ebene der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages.