Gesetzgeber muss wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung von Studiengängen selbst treffen

Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit steht zwar Vorgaben zur Qualitätssicherung von Studienangeboten grundsätzlich nicht entgegen. Wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung von Studiengängen darf der Gesetzgeber jedoch nicht anderen Akteuren überlassen. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 17.02.2016 entschieden und Regelungen über die Akkreditierung von Studiengängen des Landes Nordrhein-Westfalen auf Richtervorlage des Verwaltungsgerichts Arnsberg für verfassungswidrig erklärt. Der Landesgesetzgeber muss nun bis Anfang 2018 eine Neuregelung schaffen (Az.: 1 BvL 8/10).

Akkreditierungsagentur versagte privater Fachhochschule Akkreditierung von zwei Studiengängen

Die beklagte Akkreditierungsagentur im Ausgangsverfahren versagte einer privaten Fachhochschule die Akkreditierung von zwei Studiengängen ("Programmakkreditierung"). Das Verwaltungsgericht hielt die zugrundeliegende landesrechtliche Norm für verfassungswidrig und legte die Sache dem BVerfG im konkreten Normenkontrollverfahren vor. Der Akkreditierungsrat der "Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland" erlässt, ohne dass dies im Gesetz näher konkretisiert ist, die wesentlichen Regeln für die Akkreditierung von Studiengängen. Er akkreditiert oder reakkreditiert auch die Akkreditierungsagenturen, die wiederum eigene Vorgaben für Akkreditierungen entwickeln.  

Anzuwendendes altes Recht

Im Ausgangsverfahren galt das Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Hochschulfreiheitsgesetzes vom 31.10.2006 (HG NRW a. F.). Hochschulen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, bedurften einer staatlichen Anerkennung (§ 72 HG NRW a. F.), um mit staatlichen Hochschulen für den Studienabschluss, das Prüfungs- und das Graduierungsrecht gleichgestellt zu werden (§ 73 Abs. 1 und Abs. 2 HG NRW a. F.). Ohne die staatliche Anerkennung durften sie nicht mit der Bezeichnung Hochschule betrieben werden (§ 75 Abs. 1 HG NRW a. F.). Eine Voraussetzung war nach § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW a. F. "eine Mehrzahl . erfolgreich akkreditierter Studiengänge". Die Akkreditierungen erfolgten gemäß § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a. F. "nach den geltenden Regelungen".

Neue Rechtslage

Am 01.10.2014 ist ein neues Gesetz über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen in Kraft getreten. Die Akkreditierung von Studiengängen ist nun nach § 7 Abs. 1 HG NRW n. F. für alle Hochschulen einheitlich vorgegeben, auf den § 73 Abs. 4 HG NRW n. F. zur Anerkennung nichtstaatlicher Bildungseinrichtungen ausdrücklich verweist. Nach § 7 Abs. 1 HG NRW n. F. muss wie bisher "nach den geltenden Regelungen" akkreditiert werden.

BVerfG: Alte Regelung zur Akkreditierung von Studiengängen verfassungswidrig

Das BVerfG hat die Regelung zur Akkreditierung von Studiengängen an Hochschulen in § 72 Abs. 2 Satz 6 in Verbindung mit § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW a. F. für verfassungswidrig erklärt. Die Akkreditierung sei mit schwerwiegenden Eingriffen in die Wissenschaftsfreiheit verbunden, die der Gesetzgeber nicht anderen Akteuren überlassen dürfe. Um dem Gesetzesvorbehalt zu genügen, müsse er dafür die notwendigen gesetzlichen Vorgaben selbst treffen. Die Wissenschaftsfreiheit werde eingeschränkt, weil der Anerkennungstatbestand des § 72 Abs. 2 Satz 6 in Verbindung mit § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW a. F. private Hochschulen zur Akkreditierung von Studiengängen zwingt, wenn sie als Hochschulen staatlich anerkannt werden wollen. Es handele sich um eine präventive Vollkontrolle des Lehrangebots, die aufgrund der bislang lediglich durch den Akkreditierungsrat vorgegebenen Befristung regelmäßig zu erneuern sei. Die Agenturen machten zudem Vorgaben zur prozentualen Zusammensetzung der Inhalte von Lehrplänen, zu den Studien- und Prüfungsordnungen und sprechen Empfehlungen zur Benennung von Studienschwerpunkten und Modulen aus. Damit erfasse die Akkreditierung unmittelbar Form und Inhalt wissenschaftlicher Lehre.

Europäisierung des Hochschulraums kann Eingriffe in Wissenschaftsfreiheit nicht rechtfertigen

Nach Ansicht des BVerfG lässt sich dieser Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit verfassungsrechtlich auch nicht rechtfertigen. Die mit dem "Bologna-Prozess" unternommene Europäisierung des Hochschulraums als solche könne Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit nicht rechtfertigen. Die "Bologna-Erklärung" über den europäischen Hochschulraum sei eine Maßnahme der Zusammenarbeit mit europäischer Zielsetzung im Bildungssektor. Sie stehe nach Art. 165 Abs. 1 AEUV unter dem Vorbehalt der strikten Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems.

Eingriffe zur Qualitätssicherung zulässig - Gesetzgeber muss wesentliche Regelungen aber selbst treffen

Das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit stehe Vorgaben, die einen ordnungsgemäßen Lehrbetrieb mit einem transparenten Prüfungssystem sicherstellen, zwar nicht entgegen, so das BVerfG weiter. Allerdings bedürften die mit der Qualitätssicherung verbundenen Eingriffe in die Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichteten den Gesetzgeber dazu, die insoweit für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen. Der Gesetzgeber müsse bei wertenden grundrechtsrelevanten Entscheidungen regeln, wer diese zu treffen habe und wie das Verfahren ausgestaltet sei. Er müsse in den Hochschulen auch für die Qualitätssicherung ein Gesamtgefüge schaffen, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so ausgestaltet seien, dass Gefahren für die Freiheit der Lehre vermieden werden.

Externe Qualitätssicherung neben Rechtsaufsicht zulässig

Laut BVerfG steht es dem Gesetzgeber insoweit grundsätzlich frei, der Hochschullehre eine externe Qualitätssicherung vorzugeben. Diese Qualitätssicherung der wissenschaftlichen Lehre müsse auch nicht auf wissenschaftlich-fachliche Kriterien beschränkt sein, sondern könne die Studienorganisation, die Studienanforderungen und den Studienerfolg bewerten. Ein Hochschulabschluss könne den Berufszugang nur ermöglichen, wenn das Studium bestimmte Qualifikationen vermittelt, potentielle Arbeitgeber dessen Qualität anerkennen und der Abschluss auf einem Arbeitsmarkt mit anderen Abschlüssen verglichen werden kann. Insoweit diene die Qualitätssicherung des Hochschulstudiums der Förderung der in Art. 12 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit. Aus der Verfassung ergebe sich zudem kein Verbot, neben der Rechtsaufsicht externe Maßnahmen zur Qualitätssicherung der Lehre vorzusehen. Desgleichen begegneten weder eine Mitwirkungspflicht der Angehörigen der Hochschule noch das regelmäßige Reakkreditierungsgebot durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

§ 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a. F. macht keine ausreichenden Vorgaben

Das BVerfG moniert, dass in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a. F. hinreichende gesetzgeberische Entscheidungen zu den Bewertungskriterien, den Verfahren und der Organisation der Akkreditierung fehlen. Dies werde auch nicht durch hinreichende gesetzliche Vorgaben an anderer Stelle kompensiert, auf die § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a. F. bezogen werden könnte. Vor allem fehle es an Vorgaben für eine hinreichende Beteiligung der Wissenschaft selbst. Der Gesetzgeber habe sich in der Zuweisung der Qualitätskontrolle der Hochschullehre an privatrechtlich organisierte Agenturen, die wiederum von einer Landesstiftung akkreditiert werden, in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a. F. auf wenige Aussagen beschränkt.

Verweisung auf "geltende Regelungen" ungenügend

Es ist laut BVerfG mit den grundgesetzlichen Anforderungen nicht vereinbar, dass die Norm (ebenso wie § 7 Abs. 1 Satz 1 HG NRW a. F. und n. F.) lediglich auf "geltende Regelungen" verweist, nach denen akkreditiert werden soll. Selbst eine grobe Zielbestimmung durch den Hinweis auf fachlich-inhaltliche Mindeststandards und die Berufsrelevanz der Abschlüsse fehle. Es fehlten auch gesetzliche Regelungen zur Verfahrenseinleitung, zum Verfahren der Akkreditierung, zur Rechtsform der Entscheidungen der Agenturen und des Akkreditierungsrates der Akkreditierungsstiftung, zu den Folgen bei fehlender Umsetzung von Auflagen der Agenturen sowie zum zeitlichen Abstand der Reakkreditierung.

Keine Kompensation durch andere Regelungen

Der Mangel an hinreichender gesetzlicher Steuerung werde auch nicht durch andere Regelungen kompensiert, so das BVerfG weiter. Die in §§ 3, 7 Abs. 2 und §§ 58, 60, 61, 63 HG NRW a. F. für staatliche Hochschulen enthaltenen Vorgaben für das Studienziel, die Studienstruktur und die Regelstudienzeiten habe der Gesetzgeber nicht zu Vorgaben für die Programmakkreditierung gemacht. Auch das Akkreditierungsstiftungsgesetz lasse das Verfahren, die Rechtsnatur und die Rechtswirkungen der Akkreditierungsentscheidungen weitgehend ungeklärt. Es fehlten prozedurale Sicherungen der Wissenschaftsfreiheit und Klarheit zum Rechtsschutz gegen Entscheidungen des Rates oder der Agenturen. Ferner befassten sich zwar §§ 6, 8 und 9 HRG mit der Arbeit der Hochschulen in der Lehre, regelten jedoch die Akkreditierung nicht.

Gesetzgeber hat wesentliche Entscheidungen zur Akkreditierung aus der Hand gegeben

Der Gesetzgeber habe die Normierung inhaltlicher und verfahrens- und organisationsbezogener Anforderungen an die Akkreditierung durch die vorgelegte Regelung faktisch aus der Hand gegeben, ohne die für die gewichtigen Eingriffe in Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, rügt das BVerfG. Vielmehr seien dem Akkreditierungsrat wesentliche Entscheidungen überlassen; dieser eröffne wiederum den Agenturen sehr weitreichende Spielräume. Zwar sei der Gesetzgeber im Respekt vor der Wissenschaftsfreiheit an einer detaillierten Regelung zu Lehrinhalten gehindert. Doch ließen sich die Ziele der Akkreditierung und die Anforderungen an das Verfahren abstecken, die wissenschaftsadäquate Zusammensetzung der Akteure regeln und Verfahren zur Aufstellung und Revision der Bewertungskriterien vorgeben. Das schließe einen hinreichenden Spielraum für die fachkollegiale Bewertung und Sachkunde in den Gremien nicht etwa aus, sondern sichere diesen gerade.

Weitere Normen für verfassungswidrig erklärt

Die Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW a. F. erfasse auch § 7 Abs. 1 Satz 2 HG NRW a.F., da ohne eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Akkreditierung auch der diesbezügliche Vorbehalt vor Aufnahme des Studienbetriebs den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt, so das BVerfG. Im Interesse der Rechtsklarheit sei ferner § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 HG NRW n. F. für verfassungswidrig zu erklären, da § 7 Abs. 1 Satz 1 HG NRW n. F. bestimmt, dass die Studiengänge "nach den geltenden Regelungen" zu akkreditieren und zu reakkreditieren sind. § 73 Abs. 4 HG NRW n.F. sei ebenfalls verfassungswidrig.