Grenzkontrollen in Schengen trotz Schengen?

Im Juni vergangenen Jahres kontrollierte die Bundespolizei die Fahrgäste eines Linienbusses an der Grenze zwischen Luxemburg und Deutschland. Soweit, so üblich seit Wiedereinführung der Grenzkontrollen an den deutschen Binnengrenzen Mitte September ​2024.

Das Besondere: In dem Bus saß auch der Juraprofessor Dr. Dominik Brodowski. Er klagte gegen seine Identitätsfeststellung und bekam Ende April vom VG Koblenz Recht. Ein Verfahren mit Signalwirkung, mit dem möglicherweise auch Rechtsgeschichte geschrieben wurde? Diese und weitere Fragen haben wir ihm gestellt.

NJW: Sie haben jüngst einen bemerkenswerten Erfolg vor dem VG Koblenz erzielt. Weshalb erachtete das Gericht Ihre Kontrolle an der deutsch-luxemburgischen Grenze für rechtswidrig?

Brodowski: Nach den Europäischen Verträgen und dem Schengener Grenzkodex soll es innerhalb der EU keine Binnengrenzkontrollen mehr geben. Die Wiedereinführung solcher Kontrollen ist damit die begründungspflichtige Ausnahme. Das VG Koblenz fokussierte sich in seinem Urteil nun darauf, ob im Frühjahr 2025 eine solche Ausnahmesituation vorgelegen hat. Dafür hätte das Bundesinnenministerium, so das Gericht, zumindest „den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend“ ermitteln und im Notifizierungsschreiben an die EU-Kommission angeben müssen.

NJW: Und das wurde versäumt?

Brodowski: Richtig; dem Gericht zufolge wurde die Entscheidung, Binnengrenzkontrollen an der luxemburgisch-deutschen Grenze durchzuführen, „nicht auf einer tragfähigen Tatsachengrundlage vorgenommen“. Plakativ gesprochen: Es wurde letztlich nur behauptet, dass noch im Frühjahr 2025 eine außergewöhnliche Situation vorgelegen hat, „in der plötzlich eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet“ und in der „das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt wahrscheinlich gefährdet ist“. Da damit die Binnengrenzkontrolle bereits aus diesem Grund rechtswidrig war, kam es auf weitere Streitfragen zu deren Rechtmäßigkeit nicht mehr an. Das Gericht hat sich deshalb auch nicht zur Effektivität der Grenzkontrollen und zur Verhältnismäßigkeit der Auswirkungen auf die Grenzregionen geäußert.

NJW: Wie genau lief die Kontrolle ab und wie lang dauerte sie?

Brodowski: Die Kontrolle selbst verlief geradezu vorbildlich. Der Linienbus wurde von der Polizei auf den Parkplatz gewunken, freundliche Beamtinnen und Beamten der Bundespolizei forderten alle Reisenden auf, sich auszuweisen. Es dauerte keine Viertelstunde, und die Kontrolle war vorbei.

NJW: Das klingt jetzt nicht sonderlich dramatisch. Weshalb sind Sie gleichwohl damit vors VG Koblenz gezogen? Spielte da möglicherweise auch der Umstand eine Rolle, dass Sie ausgerechnet auf dem Heimweg von einer Konferenz in Luxemburg zum Thema „40 Jahre Schengen-Abkommen“ kontrolliert wurden?

Brodowski: Ja, nach der Kontrolle in Sichtweite zur luxemburgischen Gemeinde Schengen war mir sicherlich nicht mehr zum Feiern von „40 Jahre Schengen“ zumute. Die Diskrepanz zwischen Rechtslage im Schengener Grenzkodex und der deutschen Praxis stört, weil die Grenzkontrollen zu einem „Rebordering“ führen – einem Wiedererstarken der Grenzen und der nationalen Abschottung. Solche Grenzziehungen verfestigen sich nämlich in den Köpfen und wirken einer europäischen Einigung, die gerade für Grenzregionen wie das Saarland so wichtig ist, entgegen. Nun wurden aber die Aufsätze und Blogbeiträge verschiedener Autorinnen und Autoren, dass die deutschen Binnengrenzkontrollen mit Unionsrecht unvereinbar sind, nicht gehört. Daher entschied ich mich nach dieser denkwürdigen Kontrolle, das Spielfeld zu wechseln – und die Argumente nicht mehr nur in wissenschaftlichen Publikationen vorzutragen, sondern auch vor dem Verwaltungsgericht.

NJW: Was genau hat Sie an dem Urteil des VG besonders gefreut, von dem Umstand, dass Sie obsiegt haben, mal abgesehen?

Brodowski: Mich hat besonders gefreut, dass das VG Koblenz sich sehr grundsätzlich mit dem Rechtsrahmen von Binnengrenzkontrollen auseinandergesetzt hat.

NJW: Wenig überraschend wird das Bundesinnenministerium in Berufung gehen. Wie bewerten Sie Ihre Erfolgsaussichten in der nächsten Instanz?

Brodowski: In der Tat, mit Schriftsatz vom 20.5.​2026 hat die Beklagte inzwischen Berufung eingelegt. Die Begründung dieser Berufung steht aber noch aus. Eine Erfolgsprognose möchte ich daher an dieser Stelle nicht abgeben, zumal man als Kläger in eigener Sache ohnehin in gewisser Weise befangen ist. Das bedeutet für mich eine Gratwanderung, wann ich als Kläger, wann ich als Wissenschaftler zu Fragen der Rechtslage rund um Binnengrenzkontrollen Stellung beziehe. Als Wissenschaftler wiederum würde ich mich auf die verschiedenen juristischen Einschätzungen in Fachpublikationen wie der NVwZ oder dem Verfassungsblog beziehen: Diese haben schon vor dem VG Koblenz auf die Rechtswidrigkeit der aktuellen deutschen Binnengrenzkontrollen hingewiesen.

NJW: Formal hat das VG nur über Ihren Fall entschieden. Inwiefern weist das Urteil darüber hinaus?

Brodowski: Der Schengener Grenzkodex und das deutsche Verwaltungsprozessrecht boten dem VG Koblenz zwar nur die Möglichkeit, über die Rechtmäßigkeit der konkreten Identitätsfeststellung an der luxemburgisch-deutschen Grenze am 11.6.​2025 zu entscheiden. Es hat sich aber, wie bereits erwähnt, sehr grundsätzlich mit dem Rechtsrahmen von Binnengrenzkontrollen auseinandergesetzt – und inzident dargelegt, dass die sechsmonatige Verlängerung der Binnengrenzkontrollen für den Zeitraum vom 16.3.​2025 bis zum 15.9.​2025 an allen deutschen Landgrenzen rechtswidrig war. Legt man ebendiesen Maßstab an, waren die Binnengrenzkontrollen jedenfalls seit September 2024 rechtswidrig – und dasselbe dürfte auch für die aktuell immer noch fortgesetzten Kontrollen gelten.

NJW: Was bedeutet es für vergleichbare Verfahren, die an anderen VG, etwa in Stuttgart, anhängig sind? Hat es möglicherweise für diese und künftige eine Signalwirkung?

Brodowski: Eine Bindungswirkung für andere Verfahren entfaltet diese Entscheidung natürlich nicht – aber doch eine starke Signalwirkung, weil das VG Koblenz eines sehr deutlich herausgearbeitet hat: Das Bundesministerium des Innern hat es sich bislang viel zu einfach gemacht, die Binnengrenzkontrollen an den deutschen Landgrenzen wieder einzuführen und wiederholt zu verlängern. Ich bin überzeugt davon, dass sich die anderen Verwaltungsgerichte, die vergleichbare Verfahren verhandeln, intensiv mit dieser Argumentation des VG Koblenz auseinandersetzen werden.

NJW: Dann ist es auch nicht übertrieben, wenn man Ihnen bescheinigt, jüngst Rechtsgeschichte geschrieben zu haben, oder?

Brodowski: Rechtsgeschichte ist ein großes Wort – den Umgang damit überlasse ich lieber den Rechtshistorikerinnen und -historikern.

NJW: Wenn Sie bei Ihrer nächsten Reise nach Luxemburg wieder kontrolliert werden, werden Sie auch dagegen vorgehen?

Brodowski: Vermutlich nicht. Rechtlich wäre der Erkenntnisgewinn einer neuerlichen Klage zu einer Grenzkontrolle an der luxemburgisch-deutschen Grenze begrenzt. Und ohnehin steht als nächste Reise nach Luxemburg eine Exkursion mit Studierenden zum Europäischen Gerichtshof und zur Europäischen Staatsanwaltschaft in meinem Terminkalender. Sollten wir auf der Rückreise kontrolliert werden, bietet sich dann vielmehr an, mit den Studierenden über Schengen, über den europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und auch über das Urteil des VG Koblenz intensiv zu diskutieren.

Seit Oktober 2022 ist Prof. Dr. Dominik Brodowski, LL.M., Inhaber eines Lehrstuhls für Europäisierung, Internationalisierung und Digitalisierung des Strafrechts und des Strafverfahrensrechts an der Universität des Saarlandes. Studiert hat er an der Eberhard Karls Universität Tübingen, an der University of Pennsylvania Law School sowie an der DHV Speyer. Von Mai 2018 bis Oktober 2022 war er Juniorprofessor für Strafrecht und Strafprozessrecht an der Universität des Saarlandes. Brodowski ist seit 2025 Botschafter der ukrainischen Mariupol State University sowie seit 2013 ständiger Gast im Strafrechtsausschuss der Bundesrechtsanwaltskammer.

Dieser Text stammt aus Heft 23/2026 der NJW. Sie möchten die NJW kostenlos testen? Jetzt vier Wochen gratis testen inkl. Online-Modul NJWDirekt.