Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses

Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses. Zur Vorbereitung eines politischen Kompromisses zwischen Bundestag und Bundesrat darf sich der Vermittlungsausschuss formeller und informeller Gremien bedienen, die nach anderen Kriterien als dem der Spiegelbildlichkeit zusammengesetzt sind. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 22.09.2015 entschieden (Az.: 2 BvE 1/11) und damit die Organklage zweier ehemaliger Bundestagsabgeordneter sowie der Linksfraktion im Bundestag abgewiesen. Die Antragsteller hatten sich gegen ihren Ausschluss von der Mitwirkung an einer Arbeitsgruppe und einer informellen Gesprächsrunde gewendet, die im Rahmen des Vermittlungsverfahrens über das Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des SGB II und XII eingerichtet worden waren.

Zum Teil Unzulässigkeit wegen falscher Antragsgegner

Das BVerfG erachtete die Anträge teilweise bereits für unzulässig. Richtiger Antragsgegner sei nur der Vermittlungsausschuss und dieser auch nur hinsichtlich des Antrages über die Besetzung der Arbeitsgruppe. Die Antragsteller hatten das Organstreitverfahren indes gegen den Vermittlungsausschuss, den Deutschen Bundestag und den Bundesrat gerichtet. Die Einrichtung der Arbeitsgruppe zum Gesetz zur Ermittlung von Regelbedarfen und zur Änderung des SGB II und des SGB XII und ihre Besetzung unter Ausschluss von Abgeordneten der Fraktion "Die Linke" sei dem Vermittlungsausschuss zuzurechnen. Der Beschluss sei auf einem Treffen der Mitglieder des Vermittlungsausschusses gefasst worden, zu dem der Vorsitzende des Vermittlungsausschusses eingeladen hätte. Gegenstand des Beschlusses sei die Einrichtung einer Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses gewesen. Dass der Beschluss nicht in einer förmlichen Sitzung des Ausschusses, sondern bei einem informellen Treffen seiner Mitglieder gefasst worden sei, ändere an der Zurechnung ebenso wenig wie der Umstand, dass eine Person, die nicht Mitglied des Vermittlungsausschusses war, an dem Treffen teilgenommen habe. Entscheidend sei vielmehr, dass insgesamt hinreichende Umstände vorlägen, um dem Vermittlungsausschuss die Zusammenkunft und die Beschlussfassung zuzuordnen. Unzulässig sei der Antrag, soweit er sich gegen den Deutschen Bundestag und den Bundesrat richte. Diesen könne die Einrichtung einer informellen Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses nicht zugerechnet werden. Der Vermittlungsausschuss sei zwar ein gemeinsames Gremium von Bundestag und Bundesrat. Die in den Vermittlungsausschuss entsandten Mitglieder seien aber nicht an Weisungen dieser Organe gebunden.

Angegriffener Ausschluss Enkelmanns von Gesprächsrunde keinem der Antragsgegner zurechenbar

Auch der weitere Antrag, nach dem die Antragsgegner die Rechte der Antragsteller dadurch verletzt haben sollen, dass sie es ablehnten, die Antragstellerin Dagmar Enkelmann zum Mitglied einer informellen Gesprächsrunde zu ernennen und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung in dieser Gesprächsrunde zu geben, sei unzulässig. Es handele sich nämlich nicht um eine Maßnahme, die einem der Antragsgegner zuzurechnen wäre. Auch nach dem Vorbringen der Antragsteller sei davon auszugehen, dass einerseits nicht sämtliche Mitglieder des Vermittlungsausschusses und andererseits auch Personen an den Gesprächen teilgenommen haben, die nicht Mitglied des Vermittlungsausschusses waren. Nach dem unbestrittenen Vortrag der Antragsgegner sei die Aufnahme dieser Gespräche weder vom Vermittlungsausschuss beschlossen noch von ihm initiiert worden. Auch die Durchführung der Gespräche habe der Vermittlungsausschuss nicht organisiert. Entsprechendes gelte für den Deutschen Bundestag und den Bundesrat. Es sei zudem weder dargelegt noch ersichtlich, wie die Antragsgegner auf den Teilnehmerkreis der Gespräche hätten Einfluss nehmen oder derartige Gespräche hätten unterbinden können. Allein dadurch, dass an den Gesprächen Mitglieder des Vermittlungsausschusses teilgenommen haben und dass in der ersten Besprechung Räumlichkeiten des Bundesrats genutzt worden sein sollen, hätten die Gespräche nicht einen Grad an formeller und organisatorischer Ähnlichkeit mit einem Verfahren eines Antragsgegners erreicht, der es rechtfertigen könnte, die Gespräche einem von ihnen zuzurechnen.

Jeder Bundestagsausschuss muss verkleinertes Abbild des Plenums sein

Der zulässige Teil des Antrags sei unbegründet. Der Vermittlungsausschuss hat laut BVerfG keine Rechte der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 77 Abs. 2 GG verletzt, indem er es abgelehnt hat, die Abgeordnete Katja Kipping zum Mitglied der Arbeitsgruppe des Vermittlungsausschusses zu bestimmen und ihr die Möglichkeit zur Mitwirkung zu geben. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG seien die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Vertreter des ganzen Volkes. Dies setze die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten voraus und umfasse das Recht auf gleiche Teilhabe am Prozess der parlamentarischen Willensbildung. Die Mitwirkungsbefugnis beziehe sich nicht nur auf die Beschlussfassung, sondern auch auf die Beratung. Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument sei ein wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus. Die Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten erstrecke sich grundsätzlich auch auf Ausschüsse des Bundestages. Da diese einen wesentlichen Teil der parlamentarischen Arbeit leisteten, müsse grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit erfordere eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum vertretenen Fraktionen. Er gelte auch für Unterausschüsse, nicht aber für Gremien und Funktionen lediglich organisatorischer Art.

Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses

Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gelte auch für die Wahl der Mitglieder des Bundestages im Vermittlungsausschuss. Dieser sei zwar als gemeinsamer Ausschuss zweier Verfassungsorgane nicht ohne Weiteres mit einem Ausschuss des Bundestags vergleichbar. Seine Bedeutung im Gesetzgebungsverfahren stehe aber der Aufgabenwahrnehmung durch Ausschüsse des Bundestages nicht nach. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Parlament und Ausschüssen gelte jedoch nicht für Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses, unabhängig davon, ob diese durch einen förmlichen Beschluss des Ausschusses oder durch eine informelle Entscheidung eingerichtet werden. Grundsätzlich unterfalle die Ausgestaltung der Organisation und des Geschäftsgangs dieser Arbeitsgruppen der nach Art. 77 Abs. 2 Satz 2 GG Bundestag und Bundesrat gemeinsam zustehenden Geschäftsordnungsautonomie für das Verfahren des Vermittlungsausschusses.

Keine zwingenden verfassungsrechtlichen Vorgaben für Besetzung der Gremien

Die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses enthalte in § 9 lediglich die Aussage, dass der Ausschuss Unterausschüsse einsetzen könne. Aufgrund des mit der Geschäftsordnungsautonomie verbundenen weiten Gestaltungsspielraums sei diese Regelung verfassungsgerichtlich nur darauf zu überprüfen, ob zwingende verfassungsrechtliche Vorgaben für die Besetzung und die Mitwirkungsbefugnisse in diesen Gremien eingehalten seien. Solche zwingenden Vorgaben seien aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 77 Abs. 2 GG nicht abzuleiten. Weder erstrecke sich die grundsätzlich gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten des Deutschen Bundestages an der parlamentarischen Willensbildung auf Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses noch seien diese dergestalt in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen, dass eine möglichst getreue Abbildung der Stärke der im Plenum des Bundestages vertretenen Fraktionen in diesen Arbeitsgruppen erforderlich wäre.

Vermittlungsverfahren dient nur Erzielung politischen Kompromisses

Die Arbeitsgruppen des Vermittlungsausschusses seien zwar nicht rein organisatorischer Natur, sondern hätten die Aufgabe, durch intensive Sacharbeit an der Findung eines mehrheitsfähigen Kompromisses zu einem Gesetzgebungsvorhaben mitzuwirken. Durch ihre Kompromissvorschläge komme es auch zweifellos zu einer inhaltlichen Vorformung der Willensbildung im Vermittlungsausschuss. Dies entspreche aber der spezifischen Arbeitsweise im Vermittlungsausschuss, die weder mit dem deliberativen Verfahren im Deutschen Bundestag noch mit der Entscheidungsfindung im Bundesrat gleichzusetzen sei. Zweck und Ziel des Vermittlungsverfahrens sei das Erzielen eines politischen Kompromisses zwischen den beiden Gesetzgebungskörperschaften. Es diene nicht der öffentlichen parlamentarischen Verhandlung und Beschlussfassung. Vielmehr eröffne das Grundgesetz um der Effizienz der Gesetzgebung willen die Möglichkeit, die Beratung von Vorlagen einem Ausschuss zu übertragen, der nach seiner Zusammensetzung und seinem Verfahren in besonderem Maße geeignet ist, einen Kompromiss zu erarbeiten.

Vermittlungsausschuss verfügt über weiten Spielraum autonomer Verfahrensgestaltung

Um die Aufgabe erfüllen zu können, sei diesem Ausschuss – innerhalb des Rahmens seiner Geschäftsordnung – ein weiter Spielraum autonomer Verfahrensgestaltung eingeräumt. Damit verbunden sei die Befugnis, sich formeller und informeller Gremien zur Vorbereitung der Beschlussfassung zu bedienen, die im Hinblick auf das jeweils anstehende Thema nach anderen Kriterien als demjenigen der Spiegelbildlichkeit zusammengesetzt seien. Die Suche nach einem Konsens präge auch faktisch den Verfahrensablauf. In der Praxis des Vermittlungsausschusses diene die Einsetzung von Arbeitsgruppen bei schwierigen und komplexen Materien vor allem der Einbeziehung externen Fachwissens, etwa durch die Beteiligung der Fachpolitiker der Fraktionen, von Fachbeamten der Ministerien oder sonstigen Sachverständigen.

Nachteile für Mitglieder kleinerer Fraktionen keine Besonderheit des Vermittlungsverfahrens

Die flexible Besetzung und der informale Charakter dieser Arbeitsgruppen führten zu einer Öffnung des Beratungsprozesses und zur Einbeziehung neuer Aspekte. Hierdurch werde die Wahrscheinlichkeit einer Einigung erhöht. Dem Vermittlungsausschuss stehe es frei, die Ergebnisse der Arbeitsgruppen zu übernehmen, insgesamt abzulehnen oder abzuändern. Dabei könnten sämtliche Mitglieder eigene Vorschläge einbringen, auch diejenigen Mitglieder, die in den Arbeitsgruppen nicht vertreten waren. Dass Mitglieder kleinerer Fraktionen im Regelfall ihre Änderungsvorschläge nicht werden durchsetzen könnten, sei keine Besonderheit des Vermittlungsverfahrens, sondern gleichermaßen den parlamentarischen Beratungen und Beschlussfassungen im Deutschen Bundestag und in seinen Ausschüssen eigen.