Bundesregierung musste Libyen-Einsatz der Bundeswehr nicht nachträglich von Bundestag genehmigen lassen

Das Bundesverfassungsgericht hat mit Urteil vom 23.09.2015 die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für das Mitentscheidungsrecht des Deutschen Bundestages über den Einsatz bewaffneter deutscher Soldaten im Ausland konkretisiert. Der Parlamentsvorbehalt gilt danach allgemein für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte; eine zusätzliche militärische Erheblichkeitsschwelle muss im Einzelfall nicht überschritten sein. Bei Gefahr im Verzug ist die Bundesregierung laut BVerfG ausnahmsweise berechtigt, den Einsatz vorläufig allein zu beschließen. Sie müsse jedoch zum frühestmöglichen Zeitpunkt eine Entscheidung des Bundestages über die Fortsetzung des Einsatzes herbeiführen. Ist der Einsatz zu diesem Zeitpunkt bereits beendet, müsse die Bundesregierung den Bundestag unverzüglich und qualifiziert über die Grundlagen ihrer Entscheidung und den Verlauf des Einsatzes unterrichten. Es bestehe jedoch keine Pflicht, nachträglich eine Zustimmung des Bundestages einzuholen, so das BVerfG. Das Organstreitverfahren, mit dem die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen das Vorgehen der Bundesregierung bei der Evakuierung deutscher Staatsangehöriger aus Libyen am 26.02.2011 durch Soldaten der Bundeswehr angegriffen hatte, blieb damit im Ergebnis ohne Erfolg (Az.: 2 BvE 6/11).

Bündnis 90/Die Grünen sah Rechte des Bundestages verletzt

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist ein von der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen gestellter Antrag zur Frage, ob die Bundesregierung die Rechte des Deutschen Bundestages dadurch verletzt hat, dass sie nicht nachträglich dessen Zustimmung für die Evakuierung deutscher Staatsangehöriger aus Libyen am 26.02.2011 durch Soldaten der Bundeswehr eingeholt hat. Das Bundesverfassungsgericht hat den Antrag als unbegründet zurückgewiesen. Der für den bewaffneten Streitkräfteeinsatz unmittelbar kraft Verfassung geltende Parlamentsvorbehalt begründe ein wirksames Mitentscheidungsrecht des Deutschen Bundestages. Die parlamentarische Zustimmung sei grundsätzlich vor Beginn eines Einsatzes einzuholen. Die Notwendigkeit parlamentarischer Mitwirkung sei nicht auf Einsätze bewaffneter Streitkräfte innerhalb von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit beschränkt, sondern gelte darüber hinaus allgemein für bewaffnete Einsätze deutscher Soldaten im Ausland.

Kein eigenverantwortlicher Entscheidungsraum der Bundesregierung

Der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt sei angesichts seiner Funktion und Bedeutung parlamentsfreundlich auszulegen. Insbesondere könne sein Eingreifen – auch im Fall von Gefahr im Verzug – nicht von den politischen und militärischen Bewertungen und Prognosen der Bundesregierung abhängig gemacht werden. Soweit dem Grundgesetz eine Zuständigkeit des Deutschen Bundestages in Form eines wehrverfassungsrechtlichen Mitentscheidungsrechts entnommen werden kann, bestehe kein eigenverantwortlicher Entscheidungsraum der Bundesregierung. Gegenstand der Parlamentsbeteiligung sei der “Einsatz bewaffneter Streitkräfte“. Ein Einsatz in diesem Sinne liege vor, wenn deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen seien. Dafür komme es nicht darauf an, ob bewaffnete Auseinandersetzungen sich bereits im Sinne eines Kampfgeschehens verwirklicht hätten, sondern ob die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen qualifiziert zu erwarten sei.

Kein “Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ bei reiner Ermächtigung zur Selbstverteidigung

Hierfür bedürfe es zum einen greifbarer tatsächlicher Anhaltspunkte dafür, dass ein Einsatz nach seinem Zweck, den konkreten politischen und militärischen Umständen sowie den Einsatzbefugnissen in die Anwendung von Waffengewalt münden könne. Zum anderen müsse die Einbeziehung von Bundeswehrsoldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen unmittelbar zu erwarten sein. Dabei könne auch eine Betrachtung der Einsatzplanung und der Einsatzbefugnisse ergeben, dass eine gleichsam automatisch ablaufende Beteiligung deutscher Soldaten an der Anwendung bewaffneter Gewalt von der Gesamtsituation her wahrscheinlich sei und praktisch nur noch von Zufälligkeiten im tatsächlichen Geschehensablauf abhänge. Anhaltspunkte für die drohende Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen bestünden, wenn sie im Ausland Waffen mit sich führten und ermächtigt seien, von ihnen Gebrauch zu machen. Solange es sich allerdings rechtlich nur um eine Ermächtigung zur Selbstverteidigung handele und der Einsatz selbst einen nicht-militärischen Charakter habe, sei die Schwelle zur Zustimmungsbedürftigkeit nicht schon durch diese Ermächtigung erreicht.

Parlamentsvorbehalt nicht von bestimmter militärischer Erheblichkeitsschwelle abhängig

Grundsätzlich unterliege jeder Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte der konstitutiven parlamentarischen Mitwirkung. Der Parlamentsvorbehalt sei in der Begründung zwar auf das historische Bild eines Kriegseintritts zugeschnitten, in seiner Funktion aber nicht auf eine parlamentarische Mitentscheidung bei kriegerischen oder kriegsähnlich ausgerichteten Außeneinsätzen beschränkt. Die verfassungsrechtlich gebotene Wahrnehmung konstitutiver parlamentarischer Verantwortung für jedweden bewaffneten Auslandseinsatz der Bundeswehr beginne nicht erst dann, wenn ein von der Bundesregierung geplanter Einsatz von vornherein dem Leitbild eines Kriegseintritts entspreche. Ein Streitkräfteeinsatz müsse – jenseits der qualifizierten Erwartung einer Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen – im Einzelfall daher keine bestimmte militärische Erheblichkeitsschwelle überschreiten oder einen auf offensive Gewaltanwendung angelegten Charakter aufweisen, um den Parlamentsvorbehalt auszulösen.

Zustimmung des Parlaments muss grundsätzlich frühzeitig erfolgen

Humanitäre Zielsetzungen als solche suspendierten das Erfordernis parlamentarischer Zustimmung nicht. Generell könnten auch Einsätze, die erkennbar von geringer Intensität und Tragweite oder politisch von untergeordneter Bedeutung sind, dem wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt unterfallen. Ohne vorherige parlamentarische Zustimmung sei ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte unter dem Grundgesetz grundsätzlich nicht zulässig. Bundesregierung und Bundestag müssten daher sicherstellen, dass die Zustimmung des Parlaments in der Regel zu einem Zeitpunkt erfolge, zu dem die materielle Entscheidung über eine Anwendung von Waffengewalt noch nicht getroffen sei und auch nicht vor dem Abschluss des Zustimmungsverfahrens getroffen werde.

Bei Gefahr im Verzug Einsatzbeginn auch ohne Zustimmung des Bundestages

Bei Gefahr im Verzug sei die Bundesregierung ausnahmsweise berechtigt, den Einsatz bewaffneter Streitkräfte vorläufig allein zu beschließen. Der Bundestag müsse dem Einsatz jedoch umgehend zustimmen, damit dieser fortgesetzt werden dürfe. Die gebotene unverzügliche parlamentarische Befassung nach Beginn des Einsatzes habe nicht die Wirkung einer Genehmigung mit der Folge, dass im Fall einer Versagung der parlamentarischen Zustimmung der Einsatz von Anfang an rechtswidrig wäre. Die Eilentscheidung der Bundesregierung entfalte vielmehr die gleiche Rechtswirkung wie die unter regulären Umständen im Verbund mit dem Bundestag getroffene Entscheidung. Für eine konstitutive parlamentarische Zustimmung sei bei einem von der Exekutive im Eilfall beschlossenen und bereits begonnenen Einsatz daher nur ex nunc Raum. Durch die Verweigerung der Zustimmung werde die Bundesregierung verpflichtet, den Einsatz zu beenden und die Streitkräfte zurückzurufen. Die Fragen, ob eine Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Unternehmungen vorgelegen habe und ob Gefahr im Verzug gegeben war, seien verfassungsgerichtlich voll überprüfbar.

Vorliegen von Gefahr im Verzug verfassungsgerichtlich voll überprüfbar

Insbesondere stoße die verfassungsgerichtliche Kontrolle des Merkmals “Gefahr im Verzug“ nicht an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung. Derartige Funktionsgrenzen seien namentlich für das politische Ermessen im Bereich der auswärtigen Gewalt sowie in verteidigungspolitischen Fragen anerkannt. Die tatsächliche und rechtliche Wertung der Bundesregierung bei der Annahme von Gefahr im Verzug sei jedoch keine politische Entscheidung, sondern eine anhand objektiver Kriterien überprüfbare Subsumtion eines Sachverhalts unter die tatbestandliche Voraussetzung einer Eilkompetenz, die der Bundesregierung erst den Raum für eine einstweilen alleinige (politische) Entscheidung über den bewaffneten Außeneinsatz der Bundeswehr erschließe. Für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung komme es dabei auf die Sachlage an, wie sie sich der Bundesregierung zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung darstelle.

Nach Abschluss des Einsatzes keine Genehmigung des Bundestages mehr erforderlich

Ist ein von der Bundesregierung wegen Gefahr im Verzug beschlossener Einsatz bewaffneter Streitkräfte zum frühestmöglichen Zeitpunkt nachträglicher Parlamentsbefassung bereits abgeschlossen und eine parlamentarische Einflussnahme auf die konkrete Verwendung der Streitkräfte deshalb nicht mehr möglich, sei für eine konstitutive Zustimmung des Bundestages kein Raum mehr. Die Einsatzentscheidung der Bundesregierung bedürfe in einem solchen Fall trotz der Subsidiarität der exekutiven Eilkompetenz zu ihrer Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit keiner nachträglichen Genehmigung durch den Bundestag. Der Bundestag sei auch nicht dazu berufen, über die Rechtmäßigkeit des exekutiven Handelns verbindlich zu urteilen. Es sei deshalb davon auszugehen, dass einem nachträglichen parlamentarischen Beschluss keine Rechtserheblichkeit mehr zukommen könne. Demgemäß verpflichte der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt die Bundesregierung nicht, eine Entscheidung des Bundestages über den beendeten Einsatz herbeizuführen.

Bundestag muss über Streitkräfteeinsatz informiert werden

Als Ausfluss des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts sei die Bundesregierung aber verpflichtet, den Bundestag unverzüglich und qualifiziert über den abgeschlossenen Streitkräfteeinsatz zu unterrichten. Gegenstand der Pflicht zu förmlicher Unterrichtung seien die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen der Einsatzentscheidung der Bundesregierung sowie Verlauf und Ergebnis des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte. Die Unterrichtung des Bundestages müsse in sachlicher Hinsicht umfassend sein und sich in ihrer Intensität an der militärischen und politischen Bedeutung des Streitkräfteeinsatzes orientieren. In zeitlicher Hinsicht sei der parlamentarische Informationsanspruch unverzüglich zu erfüllen. Es sei aber Aufgabe des Deutschen Bundestages und seiner Untergliederungen, im Fall eines von der Exekutive wegen Gefahr im Verzug beschlossenen und vor einer möglichen Parlamentsbefassung beendeten Einsatzes bewaffneter Streitkräfte seine parlamentarischen Kontrollbefugnisse wahrzunehmen. Die Bundesregierung müsse das Parlament darüber hinaus in einer zweckgerechten Weise unterrichten. Adressat der Unterrichtung sei grundsätzlich der Bundestag als Ganzer, damit sämtliche Abgeordnete gleichermaßen und unterschiedslos auf die übermittelten Informationen zugreifen könnten. Die Unterrichtung habe grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Dadurch werde sichergestellt, dass die Informationen über den Streitkräfteeinsatz den Abgeordneten in klarer, vollständiger und reproduzierbarer Form zur Verfügung stehen.

Libyen-Einsatz unter wehrverfassungsrechtlichem Parlamentsvorbehalt

Nach diesen Maßstäben sei die am 26.02.2011 von Soldaten der Bundeswehr durchgeführte Evakuierung deutscher Staatsangehöriger aus Nafurah in Libyen ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Sinne des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalts. Die Antragsgegnerin sei jedoch nicht verpflichtet gewesen, den Bundestag nachträglich um eine rechtlich unverbindliche politische Billigung des abgeschlossenen Einsatzes zu ersuchen. Die Frage einer Verletzung des parlamentarischen Anspruchs auf unverzügliche qualifizierte Unterrichtung über den abgeschlossenen Einsatz bewaffneter Streitkräfte sei nicht Gegenstand des Organstreits. Zwar könne grundsätzlich ein Antrag auf Feststellung einer Kompetenzverletzung zugleich den weniger weitgehenden Antrag auf Feststellung der Verletzung eines damit in Zusammenhang stehenden Anspruchs auf Unterrichtung enthalten. Die Antragstellerin habe jedoch weder in ihrem verfahrenseinleitenden Antrag noch in dessen Begründung einen Verstoß der Antragsgegnerin gegen die Unterrichtungspflicht ausdrücklich geltend gemacht. Auch der im Wege der Auslegung zu ermittelnde eigentliche Sinn des mit dem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens gibt laut BVerfG keinen Anlass, von einem entsprechenden subsidiären Rechtsschutzziel der Antragstellerin auszugehen.