Bundesregierung muss NSA-Selektorenlisten nicht an Untersuchungsausschuss herausgeben

Die Bundesregierung muss die NSA-Selektorenlisten nicht an den NSA-Untersuchungsausschuss herausgeben. Dies hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 13.10.2016 entschieden. Das Geheimhaltungsinteresse der Regierung überwiege das parlamentarische Informationsinteresse, weil eine Herausgabe der Listen ohne Zustimmung der USA nach nicht zu beanstandender Regierungseinschätzung die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der deutschen Nachrichtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen würde (Az.: 2 BvE 2/15).

NSA-Untersuchungsausschuss verlangte Herausgabe der NSA-Selektorenlisten

Der BND betrieb gemeinsam mit dem US-Geheimdienst NSA eine Kooperation zur Fernmeldeaufklärung. Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchte der BND die aus einem Internetknotenpunkt ausgeleiteten Daten nach von der NSA definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Nachdem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch deutsche Grundrechtsträger von der gemeinsamen Fernmeldeaufklärung durch BND und NSA betroffen seien, setzte der Deutsche Bundestag im März 2014 den sogenannten NSA-Untersuchungsausschuss ein. Der Untersuchungsausschuss verlangte von der Bundesregierung die Herausgabe sämtlicher Beweismittel, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen, inwiefern die NSA im Rahmen der Kooperation Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen betrieben hat. Die Bundesregierung stellte in der Folge Beweismaterial zur Verfügung.

Regierung verweigerte Herausgabe

Im Hinblick auf die NSA-Selektorenlisten gelangte sie hingegen zu der Einschätzung, dass eine Herausgabe an den Untersuchungsausschuss ohne Einverständnis der Vereinigten Staaten von Amerika einen Verstoß gegen die gegenseitig zugesagte Vertraulichkeit darstellen und die internationale Kooperationsfähigkeit Deutschlands beeinträchtigen würde. Die Bundestagsfraktionen der Linken und der Grünen sowie zwei Mitglieder des NSA-Untersuchungsausschusses, die den vorgenannten Fraktionen angehören, erhoben deshalb gegen die Bundesregierung und den Chef des Bundeskanzleramtes Organklage, weil die Ablehnung der Herausgabe das Beweiserhebungsrecht des Bundestages aus Art. 44 GG verletze.

BVerfG: Gewaltenteilungsgrundsatz begrenzt Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses

Die Organklage hatte keinen Erfolg. Zwar gehöre das Recht auf Aktenvorlage zum Kern des Untersuchungsrechts eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses. Allerdings unterliege dessen Beweiserhebungsrecht auch verfassungsrechtlichen Grenzen. Gründe, einem Untersuchungsausschuss Informationen vorzuenthalten, könnten sich aus dem Gewaltenteilungsgrundsatz ergeben, so das BVerfG.

Staatliche Terrorabwehr erfordert wirksame Aufklärungsmittel  

Die verfassungsmäßige Ordnung, der Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder sowie Leib, Leben und Freiheit der Person seien Schutzgüter von überragendem verfassungsrechtlichem Gewicht. Der Staat sei deshalb aus verfassungsrechtlichen Gründen verpflichtet, das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen zu schützen. Dieser Verpflichtung komme er nach, indem er Gefahren etwa durch terroristische Bestrebungen entgegentrete. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus richteten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr sei ein legitimes Ziel und für die demokratische und freiheitliche Ordnung von großem Gewicht.

Abschluss von Geheimschutzabkommen über internationale Kooperation von Nachrichtendiensten Aufgabe der Bundesregierung

Zur Effektivierung der Beschaffung und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung arbeiteten die deutschen Nachrichtendienste mit ausländischen Nachrichtendiensten zusammen. Grundlage dieser Zusammenarbeit sei die Einhaltung von Vertraulichkeit. Hierfür seien völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die als Teil der Außen- und Sicherheitspolitik der Initiativ- und Gestaltungsbefugnis der Regierung obliegen.

Regierungsinteresse an adäquater Aufgabenwahrnehmung steht Beweiserhebungsrecht entgegen

Unter Anwendung dieser Maßstäbe kommt das BVerfG zu dem Ergebnis, dass die Verweigerung der Vorlage der NSA-Selektorenlisten das Beweiserhebungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG nicht verletzt. Dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses stehe das Interesse der Regierung an funktionsgerechter und organadäquater Aufgabenwahrnehmung entgegen. Im Rahmen eines Konsultationsverfahrens hätten die USA deutlich gemacht, dass der Untersuchungsausschuss als Außenstehender anzusehen und die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an ihn nicht vom Übermittlungszweck umfasst ist. Aufgrund weiterer US-Stellungnahmen sei die Bundesregierung zu der Überzeugung gelangt, dass die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten ohne Einverständnis der USA die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen würde.

Gefährdungseinschätzung der Bundesregierung nicht zu beanstanden

Angesichts einer solchermaßen konkretisierten Gefährdungslage für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland seien zugleich im Staatswohl gründende Geheimhaltungsinteressen berührt, fährt das BVerfG fort. Diese tatsächliche und rechtliche Wertung des Verhältnisses zu ausländischen Nachrichtendiensten und Partnerstaaten unterliege angesichts des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle und sei im Ergebnis verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Selbst wenn man im Hinblick auf die Folgenschwere eines Vertrauensbruches relativierend davon ausginge, dass sich die Herausgabe der Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss nur vorübergehend auf den Umfang des internationalen Informationsaustauschs auswirkte, wäre hiermit eine nicht hinzunehmende temporäre Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste und damit eine Sicherheitslücke naheliegend.

Interesse an Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit überwiegt parlamentarisches Informationsinteresse

Laut BVerfG überwiegt das Interesse an der Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung das Recht des Untersuchungsausschusses auf Herausgabe der NSA-Selektorenlisten. Im Rahmen der Abwägung sei auch zu berücksichtigen, dass das Vorlageersuchen bezüglich der NSA-Selektorenlisten originäre Belange und Geheimhaltungsinteressen der USA nachhaltig berührt und die Listen daher nicht der ausschließlichen Verfügungsbefugnis der Bundesregierung unterliegen.

Bereits erteilte Auskünfte schließen kontrollfreien Raum aus

Ferner macht das BVerfG geltend, dass die Bundesregierung dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem NSA-Untersuchungsausschuss so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich gewesen sei, Rechnung getragen habe. Sie habe insbesondere Auskünfte zu den Schwerpunkten der Zusammenarbeit von Bundesnachrichtendienst (BND) und National Security Agency (NSA), zum Inhalt und zur Zusammenstellung der Selektoren, zur Filterung der Selektoren durch den BND sowie zur Anzahl der abgelehnten Selektoren erteilt. Somit sei dem Untersuchungsausschuss nicht der gesamte Sachverhaltskomplex der nachrichtendienstlichen Zusammenarbeit von NSA und BND vorenthalten worden. Insofern bestehe nicht die Gefahr des Entstehens eines kontrollfreien Raumes und damit eines weitgehenden Ausschlusses des Parlaments von relevanter Information.

Inhalt der Selektorenlisten eher von allgemeinem politischem Interesse

Soweit es um die Herausgabe der Selektorenlisten selbst und damit um die konkrete Benennung, also um die namentliche Erwähnung der als Erfassungsziele betroffenen natürlichen oder juristischen Personen sowie Institutionen und staatlichen Einrichtungen gehe, sei deren Kenntnis eher von allgemeinem politischem Interesse. Für die Erfüllung des Untersuchungsauftrages und damit für die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns sei die Kenntnis vom Inhalt der Selektorenlisten nicht in einem Maße zentral, um gegenüber den Belangen des Staatswohls und der Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang zu beanspruchen.