Regelungen über Wahl und Abwahl der Rektoratsmitglieder an Hochschulen verstoßen gegen Wissenschaftsfreiheit

Die Regelungen im Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg über die Wahl und Abwahl der Rektoratsmitglieder sind mit der Wissenschaftsfreiheit unvereinbar. Dies hat der Verfassungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Urteil vom 14.11.2016 entschieden. Die Regelungen führten zu einer strukturellen Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit der Hochschullehrer. Denn das Rektorat habe erhebliche wissenschaftsrelevante Befugnisse, ohne dass diese durch hinreichende Mitwirkungsrechte der im Senat vertretenen Hochschullehrer bezüglich der Wahl- und Abwahl der Rektoratsmitglieder kompensiert wären. Der Gesetzgeber muss nun bis zum 31.03.2018 eine verfassungskonforme Neuregelung treffen (Az.: 1 VB 16/15).

Hochschulprofessor rügt ungenügende Mitwirkung bei Wahl und Abwahl der Rektoratsmitglieder

Der Beschwerdeführer, ein  Professor an der Hochschule Karlsruhe, wendete sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen das neue Landeshochschulgesetz, das am 09.04.2014 in Kraft getreten ist und unter anderem für mehr Transparenz und eine stärkere Beteiligung der Hochschulmitglieder sorgen soll. Er sah sich durch mehrere Regelungen des Gesetzes wie jene über die Wahl der hauptamtlichen Rektoratsmitglieder und die vorzeitige Beendigung ihrer Amtszeit nach § 18 Abs. 1 bis 3 und 5 Satz 1 bis 4 des Landeshochschulgesetzes Baden-Württemberg (LHG BW) in seiner Wissenschaftsfreiheit (Art. 20 Abs. 1 der Landesverfassung - LV - und Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) verletzt. Der Gesetzgeber habe eine Hochschulorganisation beibehalten und geschaffen, die zu einer strukturellen Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit führe. Dem Leitungsorgan Rektorat stünden erhebliche Entscheidungsbefugnisse über wissenschaftsrelevante Fragen zu. Dies sei jedoch nur zulässig, wenn die Hochschullehrer als Träger des Grundrechts auf Wissenschaftsfreiheit über effektive Einfluss- und Kontrollinstrumente verfügten. Daran fehle es aber.

VerfGH: Regelungen über Wahl und Abwahl der Rektoratsmitglieder verletzen Wissenschaftsfreiheit

Die Verfassungsbeschwerde hatte Erfolg, soweit der Beschwerdeführer sich gegen die Regelungen über die Wahl und Abwahl der hauptamtlichen Rektoratsmitglieder wendete. Er werde durch diese Regelungen in seiner Wissenschaftsfreiheit aus Art. 20 Abs. 1 LV verletzt. Daneben seien gemäß § 59 Abs. 2 und § 50 Satz 2 VerfGHG auch § 18 Abs. 6 Satz 1 und 5 LHG BW - die Regelungen über die Wahl und Abwahl nebenamtlicher Rektoratsmitglieder - wegen einer Verletzung von Art. 20 Abs. 1 LV für verfassungswidrig zu erklären, auch wenn insoweit keine Verfassungsbeschwerde erhoben worden sei. Im Übrigen erachtete der VerfGH die Beschwerde für unzulässig.

Wissenschaftler müssen bei wissenschaftsrelevanten Entscheidungen hinreichend mitwirken können

Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Vorgaben der Wissenschaftsfreiheit erläutert der VerfGH, die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch organisatorische Regelungen verlange, dass die Wissenschaftler durch ihre Vertretung in Hochschulorganen Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit abwehren und ihre fachliche Kompetenz zur Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit in die Organisation einbringen können. Die mit Art. 20 Abs. 1 LV garantierte hinreichende Mitwirkung von Wissenschaftlern im wissenschaftsorganisatorischen Gesamtgefüge einer Hochschule erstrecke sich auf alle wissenschaftsrelevanten Entscheidungen. Dies seien nicht nur Entscheidungen über konkrete Forschungsvorhaben oder Lehrangebote, sondern auch über die Planung der weiteren Entwicklung einer Einrichtung und über die Ordnungen, die für die eigene Organisation gelten sollen.

Organisatorische und finanzielle Rahmenbedingungen wissenschaftsrelevant

Wissenschaftsrelevant seien auch alle den Wissenschaftsbetrieb prägenden Entscheidungen über die Organisationsstruktur und den Haushalt, denn das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit liefe leer, stünden nicht auch die organisatorischen Rahmenbedingungen und die Ressourcen zur Verfügung, die Voraussetzungen für die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Freiheit seien. Grundlegende ökonomische Entscheidungen, wie etwa diejenige über den Wirtschaftsplan einer Hochschule, seien nicht etwa wissenschaftsfern, sondern angesichts der Angewiesenheit von Forschung und Lehre auf die Ausstattung mit Ressourcen wissenschaftsrelevant.

Grundsätze für Mitwirkung in kollegialen Selbstverwaltungsgremien

Die Vertreter der Hochschullehrer müssen laut VerfGH zwar nicht generell in Gremien der Hochschulselbstverwaltung über eine eindeutige Mehrheit verfügen. Bei gruppenmäßig zusammengesetzten Kollegialorganen, die über unmittelbar Forschung und Lehre betreffende Angelegenheiten zu entscheiden haben, seien aber folgende Grundsätze zu beachten: Die Gruppe der Hochschullehrer müsse homogen zusammengesetzt sein, also nach Unterscheidungsmerkmalen, die sie gegen andere Gruppen eindeutig abgrenze. Bei unmittelbar die Lehre betreffenden Entscheidungen müsse der Gruppe der Hochschullehrer der ihrer besonderen Stellung entsprechende maßgebende Einfluss verbleiben. Diesem Erfordernis werde genügt, wenn diese Gruppe über die Hälfte der Stimmen verfüge. Bei unmittelbar Fragen der Forschung oder die Berufung der Hochschullehrer betreffenden Entscheidungen müsse der Gruppe der Hochschullehrer ein weitergehender, ausschlaggebender Einfluss vorbehalten bleiben. Bei allen Entscheidungen über Fragen von Forschung und Lehre sei eine undifferenzierte Beteiligung der Gruppe der nicht-wissenschaftlichen Mitarbeiter auszuschließen.

Hochschullehrervertreter bedarf grundsätzlich eines Repräsentationsmandats

Weiter führt der VerfGH aus, dass in kollegialen Selbstverwaltungsgremien aufgrund des Repräsentationsprinzips als Vertreter der Gruppe der Hochschullehrer nur gewertet werden könne, wer von diesen mit einem entsprechenden Repräsentationsmandat gewählt worden sei. Mitglieder kraft Amtes seien dagegen grundsätzlich keine Vertreter der Hochschullehrer. Dies gelte jedenfalls dann, wenn das Amtsmitglied nicht allein von der Gruppe der Hochschullehrer bestimmt wurde und wenn seine amtliche Aufgabe jedenfalls nicht vorrangig in der Repräsentation der Hochschullehrer besteht. Erst recht könne ein Amtsmitglied kein Vertreter der Hochschullehrer in einem Selbstverwaltungsorgan sein, wenn es nicht Mitglied der Hochschule ist.

Machtfülle der Leitungsorgane erfordert Ausgleich durch starke Mitwirkungsbefugnisse der Professorenschaft

Der VerfGH betont, dass diese Grundsätze nicht dadurch ins Leere laufen dürften, dass wesentliche wissenschaftsrelevante Entscheidungsbefugnisse dem gruppenmäßig zusammengesetzten Selbstverwaltungsorgan vorenthalten und auf Leitungsorgane oder von Externen dominierte Organe übertragen werden. Dies gelte trotz des Umstands, dass den Hochschulen in den letzten 20 Jahren im Verhältnis zum Staat im Vergleich zu früher mehr Autonomie übertragen wurde und der Staat sich aus einer weitreichenden Detailsteuerung zurückgezogen hat, weil zugleich die Leitungsorgane der Hochschule im Verhältnis zu den Selbstverwaltungsorganen erheblich gestärkt wurden. Auch wenn eine starke Stellung der Leitungsorgane der Hochschule grundsätzlich zulässig sei, müsse durch die Organisation der Hochschule insgesamt eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit vermieden werden. Je mehr, je grundlegender und je substantieller wissenschaftsrelevante personelle, sachliche und finanzielle Entscheidungsbefugnisse dem kollegialen Selbstverwaltungsorgan und damit den dort vertretenen Hochschullehrern entzogen und einem Leitungsorgan zugewiesen seien, desto stärker müsse im Gegenzug die Mitwirkung des Selbstverwaltungsorgans und der dort vertretenen Hochschullehrer an der Bestellung und Abberufung der Mitglieder dieses Leitungsorgans ausgestaltet sein.

Hinreichendes Mitwirkungsniveau kann Stimmenmehrheit im Senat erfordern

Laut VerfGH kann dies erfordern, dass hinsichtlich der Wahl und der Abwahl der Leitungsorgane eine - gegebenenfalls zum Schutz der Interessen der betroffenen Person qualifizierte - Mehrheit der Stimmen der gewählten Vertreter der Hochschullehrer im Selbstverwaltungsorgan gesetzlich gesichert werde, um den geringen Einfluss der Hochschullehrer auf wissenschaftsrelevante personelle, sachliche oder finanzielle Entscheidungen des Leitungsorgans zu kompensieren. Hinsichtlich der Wahl der Mitglieder eines Leitungsorgans sei ein hinreichendes Mitwirkungsniveau gewährleistet, wenn ein Selbstverwaltungsgremium mit der Stimmenmehrheit der gewählten Vertreter der Hochschullehrer die Wahl eines Mitglieds, das das Vertrauen dieser Gruppe nicht genießt, verhindern kann. Die in ein Selbstverwaltungsorgan gewählten Vertreter der Hochschullehrer müssten sich von dem Mitglied eines Leitungsorgans, das ihr Vertrauen nicht mehr genieße, trennen können, ohne im Selbstverwaltungsgremium auf eine Einigung mit den Vertretern anderer Gruppen und ohne auf die Zustimmung eines weiteren Organs oder des Staates angewiesen zu sein.

Machtfülle des Rektorats hier nicht hinreichend kompensiert

In Anwendung dieser Maßstäbe kommt der VerfGH zu dem Ergebnis, dass die Vorschriften in § 18 Abs. 1 bis 3 und 5 Satz 1 bis 4 LHG BW den Anforderungen der Wissenschaftsfreiheit nicht genügen. Der Gesetzgeber habe bei der Neugestaltung der Regelungen über die Wahl und Abwahl der hauptamtlichen Rektoratsmitglieder die dem Rektorat zustehenden starken, aber wissenschaftsrelevanten Befugnisse nicht hinreichend durch effektive Kontrollrechte zugunsten der nach Art. 20 Abs. 1 LV grundrechtsberechtigten Hochschullehrer im Senat kompensiert. Vielmehr habe er durch diese Regelungen, deren Bedeutung noch durch die Ausgestaltung des eng mit dem Rektorat zusammenwirkenden Hochschulrates und die starke Stellung der zentralen gegenüber der dezentralen Ebene erhöht werde, ein organisatorisches Gesamtgefüge geschaffen, das zu einer strukturellen Gefährdung der freien wissenschaftlichen Betätigung und Aufgabenerfüllung führe. Der dem Gesetzgeber zustehende Gestaltungsspielraum sei überschritten worden.

Stimmenmehrheit nicht gesichert: Wahl der Rektoratsmitglieder gegen den Willen der Hochschullehrer möglich

Der VerfGH beanstandet, das in § 18 Abs. 1 bis 3 LHG BW geregelte Verfahren zur Wahl der hauptamtlichen Rektoratsmitglieder gewährleiste nicht, dass eine Wahl nicht gegen den Willen der gewählten Hochschullehrer im Senat stattfindet. Um eine solche Wahl zu verhindern, müssten die Hochschullehrer im Senat über die Mehrheit der Stimmen verfügen. Dann könnten die Hochschullehrer im Falle ihrer Einigkeit die Mitglieder des Senats in der Findungskommission bestimmen, nach § 18 Abs. 2 Satz 3 LHG BW im Einvernehmen mit dem Wissenschaftsministerium weitere Bewerber in den Wahlvorschlag aufnehmen, in allen drei Wahlgängen im Senat nach § 18 Abs. 2 LHG BW die Wahl eines hauptamtlichen Rektoratsmitglieds erreichen oder jedenfalls verhindern, dass mit geringeren Mehrheiten im Senat ein vom Hochschulrat präferierter Bewerber gewählt wird, sowie die Mitglieder des Senats im Wahlpersonengremium festlegen, gegen deren einheitlichen Willen dort ebenfalls kein hauptamtliches Rektoratsmitglied gewählt werden kann. Schließlich könnten sie in der Grundordnung bestimmen, dass im Falle des Scheiterns aller Wahlen eine Neuausschreibung und kein Losentscheid durchzuführen ist.

Für Abwahlentscheidungen erforderliche Zweidrittelmehrheit im Senat für Hochschullehrer nicht erreichbar

Der VerfGH moniert auch die Regelungen in § 18 Abs. 5 Satz 1 bis 3 LHG BW über die Beendigung des Amtes eines hauptamtlichen Rektoratsmitglieds. Die Wissenschaftsfreiheit erfordere, dass die in ein Selbstverwaltungsorgan gewählten Vertreter der Hochschullehrer sich von einem mit starken wissenschaftsrelevanten Befugnissen ausgestatteten Leitungsorgan, das ihr Vertrauen nicht mehr genießt, trennen können, ohne im Selbstverwaltungsgremium auf eine Einigung mit den Vertretern anderer Gruppen sowie ohne auf die Zustimmung eines weiteren Organs oder des Staates angewiesen zu sein. Dies sei hier nicht der Fall. Denn die für eine Abberufung erforderliche Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder werde von den Hochschullehrern im Senat auch unter Berücksichtigung der von § 19 Abs. 2 Nr. 2 LHG BW gegebenen Möglichkeit, die Zahl der Wahlmitglieder des Senats durch Grundordnung zu regeln, nicht erreicht werden. Darüber hinaus könnten die Hochschullehrer im Senat ein hauptamtliches Rektoratsmitglied, das ihr Vertrauen nicht mehr genieße, nicht unabhängig von der Mitwirkung anderer Akteure - hier des Hochschulrats und des Wissenschaftsministeriums - abberufen.