Zweckentfremdetes Sondervermögen?

Vor rund einem Jahr hat der 20. Bundestag per Grundgesetzänderung eine Reform der Schuldenbremse beschlossen, um mehr Geld in die Landesverteidigung, die Infrastruktur und den Klimaschutz investieren zu können.

Ein Jahr später schlägt unter anderem das Ifo-Institut Alarm: Ein Großteil der Mittel sei von der Bundesregierung anderweitig verwendet, sprich zweckentfremdet worden. Was ist dran an dem Vorwurf? Und weshalb ist das (finanz-)verfassungs- und haushaltsrechtlich problematisch? Fragen an Prof. Dr. Henning Tappe, Inhaber des neu eingerichteten Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Finanzverfassungs- und Haushaltsrecht an der Universität zu Köln.

NJW: Im März vergangenen Jahres hat der damalige Bundestag in einem erheblichen Umfang neue Schulden genehmigt. Was genau wurde damals beschlossen?

Tappe: Eine Menge: Zum einen die Bereichsausnahme für Verteidigungsausgaben, die Bundeswehr, Hilfen für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten sowie Zivilschutz und Nachrichtendienste. Zum anderen eine Lockerung der Schuldenbremse für die Länder, die jetzt wieder strukturelle Kredite aufnehmen dürfen. Und natürlich das kreditfinanzierte Sondervermögen für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und den Klimaschutz in Höhe von insgesamt 500 Milliarden EUR.

NJW: Was ist eigentlich ein Sondervermögen und weshalb werden solche Vermögen kritisiert?

Tappe: Der Begriff wird manchmal kritisiert, weil schuldenfinanzierte Sondervermögen kein echtes Vermögen darstellen. Das ist aber nicht der Kern dieses Begriffs und des dahinterstehenden Rechtsinstituts. Haushaltsrechtlich sind Sondervermögen Nebenhaushalte, die Mittel gesondert, das heißt außerhalb des eigentlichen (Kern-)Haushalts bewirtschaften. Hierin liegt das eigentliche verfassungsrechtliche Problem der Sondervermögen. Denn es gibt den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Haushaltseinheit. Aus Gründen der Transparenz sollen alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in „den“ Haushaltsplan eingestellt werden, so regelt es Art. 110 I GG.

NJW: Wie lassen sich Sondervermögen gleichwohl rechtfertigen?

Tappe: Ausnahmen sind schon im Grundgesetz angelegt. Sondervermögen sind abgesonderte Teile des Bundesvermögens mit eigener Wirtschaftsführung. Diese gibt es, weil sie bestimmte Aufgaben erfüllen sollen und nur für bestimmte Zwecke eingesetzt werden dürfen. Auch das jetzt errichtete Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität hat eine solche Zweckbindung, weil daraus nur zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und zusätzliche Investitionen zur Erreichung der Klimaneutralität finanziert werden dürfen.

NJW: Unter welchen Voraussetzungen durfte bzw. darf der Bund auf das im März 2025 beschlossene Sondervermögen zugreifen?

Tappe: Die Voraussetzungen sind in Art. 143h GG geregelt und im Errichtungsgesetz weiter konkretisiert. Es muss entweder um zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur gehen oder um zusätzliche Investitionen zur Erreichung der Klimaneutralität. Es müssen also immer Investitionen sein und vor allem müssen diese, das wurde auf den letzten Metern noch in die Grundgesetzänderung hineinverhandelt, zusätzlich sein. Das ist der Punkt, über den aktuell gestritten wird.

NJW: Experten werfen der Bundesregierung zudem eine zweckwidrige Verwendung der Mittel vor. Trifft das zu? Und woraus ergibt sich die Zweckwidrigkeit?

Tappe: Die Vorwürfe beziehen sich auf zwei Punkte: Einmal auf die Zusätzlichkeit, weil mit dem Sondervermögen die Erwartung verbunden war, dass keine Haushaltslöcher gestopft, sondern die neuen finanziellen Spielräume genutzt werden, um Investitionen nachzuholen. Die Idee war, dass echte zusätzliche Investitionen getätigt und nicht lediglich bestehende Pläne umfinanziert werden. Allerdings hat man die Zusätzlichkeit anders definiert: Rechtlich reicht es aus, wenn man im Kernhaushalt eine angemessene Investitionsquote einhält. Damit wollte man verhindern, dass Investitionsausgaben in das Sondervermögen verschoben werden. Das gelingt aber nur bedingt, was auch daran liegt, dass auf die Planzahlen, aber nicht auf die tatsächlichen Ausgaben geschaut wird. Ein zweites Problem besteht darin, dass Ausgaben finanziert werden, die gar keine Investitionen in die Infrastruktur oder zur Erreichung der Klimaneutralität sind. Das war etwa bei den Sofort-Transformationskosten Krankenhäuser der Fall, die nur die Betriebskosten subventionierten.

NJW: Bei zweckgebundenen Darlehen wird regelmäßig exakt festgelegt, für was die kreditierten Mittel verwendet werden müssen. Ist das im Fall des Sondervermögens, über das wir uns unterhalten, unterblieben?

Tappe: Nein, die Zweckbindung ist eigentlich klar. Es geht um zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und zur Erreichung der Klimaneutralität. Allerdings ist schon der Investitionsbegriff umstritten, das Gleiche gilt für den Begriff der Infrastruktur und erst recht für die Zusätzlichkeit, die auf sehr unterschiedliche Weise berechnet werden kann. Hier steckt der Teufel im Detail.

NJW: Inwiefern ist die zweckwidrige Mittelverwendung rechtlich problematisch?

Tappe: Sie ist zunächst politisch problematisch, weil Erwartungen an eine Investitionsoffensive geweckt wurden, die nicht erfüllt werden, weil ohnehin geplante Ausgaben aus dem Kernhaushalt in das Sondervermögen verschoben wurden. Aber natürlich ist eine zweckwidrige Mittelverwendung auch rechtlich ein Problem. Sie verstößt gegen die einfach-rechtliche Zweckbindung im Errichtungsgesetz und auch gegen die verfassungsrechtliche Zweckbindung.

NJW: Welche Konsequenzen folgen daraus? Und wer kann gegen die zweckwidrige Verwendung wie vorgehen?

Tappe: Wenn kreditfinanzierte Ausgaben keine Investitionen sind, dann ist die entsprechende Kreditaufnahme verfassungswidrig. Überprüfen ließe sich das im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle, die von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages initiiert werden kann. Zurzeit kann sich dieses Viertel aus den Reihen der Oppositionsfraktionen aber nicht zusammenfinden.

NJW: Wer kontrolliert eigentlich den Zugriff auf das Sondervermögen und dessen Verwendung?

Tappe: Zunächst das Parlament. Dieses hat über die Errichtung des Sondervermögens entschieden und entscheidet auch über den jährlichen Wirtschaftsplan. Verwaltet wird das Sondervermögen durch das Finanzministerium, dieses nimmt die Kredite auf, leistet die Ausgaben und legt auch über die Einnahmen und Ausgaben des Sondervermögens Rechnung. Der Bundestag kontrolliert diese Rechnung und auch der Bundesrechnungshof prüft das Sondervermögen.

NJW: Die Bundesregierung verteidigt sich damit, der Mittelabfluss brauche mehr Zeit. Überzeugt Sie das?

Tappe: Nur bedingt. Zwar ist das Sondervermögen erst nach der Regierungsbildung errichtet worden, so dass die Zahlen für 2025 nicht sehr aussagekräftig sind. Auch ist es nicht untypisch, dass Investitionen Zeit benötigen. Bevor bezahlt wird, muss geplant werden. Wenn man allerdings die tatsächliche Kreditaufnahme und die tatsächlichen Ausgaben miteinander vergleicht, fällt schon auf, dass weniger investiert wurde als geplant. Und es gab problematische Verschiebungen von Ausgaben aus dem Kernhaushalt in das Sondervermögen.

NJW: Rechnen Sie damit, dass die Zweckentfremdung in den kommenden Jahren geringer ausfallen wird?

Tappe: Ich hoffe es. Allerdings hat der Druck auf den Haushalt durch die vielen weltweiten Krisen und die steigenden Zinskosten noch einmal zugenommen. Auch mit dem Sondervermögen wird es schwierig werden, den Haushalt auszugleichen. Das zeigt sich schon in den aktuellen Planungen zum Haushalt 2027.

Prof. Dr. Henning Tappe studierte Jura an der Universität Münster. Im Anschluss an das Erste Staatsexamen 2000 war er dort Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Steuerrecht (Prof. Dr. Dieter Birk). Nach Referendariat und Zweitem Staatsexamen wurde er von der Universität Münster 2008 mit einer haushaltsrechtlichen Arbeit promoviert. In seiner Habilitation beschäftigte er sich mit der Begründung von Steuergesetzen. Nach Stationen an den Universitäten Osnabrück und Trier leitet er seit 1.4.​2026 das Institut für Finanzrecht der Universität zu Köln.

Dieser Text stammt aus Heft 20/2026 der NJW. Dort erschien dieses Interview in gekürzter Form. Sie möchten die NJW kostenlos testen? Jetzt vier Wochen gratis testen inkl. Online-Modul NJWDirekt.